Actualités du droit

Papa Noël vous a fait un cadeau : choisir votre président. Le vôtre, mais aussi, celui de vos enfants, de votre famille, de tous ceux qui vous sont chers. Un peu du monde entier, aussi, à l’heure du village planétaire.

Alors, vous choisissez lequel ?

Celui-là…

Ou celui-ci ?

Une loi rendant le bonheur obligatoire… Eh oui, c’est la loi magique, celle qui remplace toutes les autres.  Logique.  Si je lis les vœux, nécessairement sincères, qui s’échangent ces jours-ci à la vitesse des transactions sur le Nasdaq du temps de la gloire de Madoff , chacun ne souhaite que le bonheur de l’autre. Aussi, simplifions nous la vie en rendant le bonheur obligatoire. Il est temps que le Législateur assume ses responsabilités, et comme je souhaite aussi le bonheur du Législateur, je lui ai préparé le travail.

Art. 1. – Le bonheur sur terre est le seul but licite de toute norme juridique ou acte faisant grief : constitution, traité, loi, traité, décret, arrêté, règlement intérieur, convention, contrat, pacte, donation.

Toute norme juridique ou acte faisant grief qui ne respecterait pas ce but est réputé non écrit, nul et de nul effet.

Art. 2. – Cette loi donnant enfin à l’humanité un but à la hauteur, elle est d’application rétroactive ; et sans caution, cela va de soi.  

Art. 3. – Pour toute difficulté d’application de la loi, une réclamation motivée est adressée au « bureau du bonheur » ouvert dans chaque préfecture, chargé de trouver une solution conforme à l’article 1 dans les huit jours.

Si par malheur le bonheur n’était pas atteint dans ce délai, une requête en « référé bonheur » doit être portée devant le tribunal du coin qui prendra, dans la joie et la décontraction, toutes les mesures nécessaires.

Art. 4. – Le programme d’enseignement de l’Ecole Nationale de la Magistrature est réformé, et les cours sont consacrés à l’étude de la philosophie du bonheur.

Art. 5. – La justice sera désormais rendue par un juge assis par terre, siégeant sous un roseau, comme le préconisait André Breton.

Les palais de justice seront réaffectés à l’accueil des sans papiers. Et ce sera justice.  

Art. 6. – La loi instaurant le bonheur, il n’y a pas lieu de prévoir de peine.  

  *   *   *

Et au cas, bien improbable, où cette loi  ne serait pas votée, j’adresse à toutes et à tous mes plus chaleureux vœux de bonheur pour 2010. Merci pour votre fidélité, votre participation, vos critiques.. et cette ardeur à vouloir faire partager vos convictions, en toute liberté !

Sur le plan institutionnel, Vichy s’est scindé en deux époques : avant et après novembre 1942, le Maréchal d’abord, puis le Maréchal et Pierre Laval. Vichy première manière, c’était la légitimité et le pouvoir du Maréchal Pétain. La base était formée par les actes de juillet 1940.

Le coup d’Etat juridique était le fait de l’acte n° 1 du 11 juillet, qui destituait le président de la République, avec comme suite immédiate l’acte n° 2 du 11 juillet 1940 fixant les pouvoirs du chef de l’Etat, et l’acte n° 3 du 11 juillet 1940 suspendant les assemblées. Le lendemain, était publié l’acte n° 4 du 12 relatif à la succession du chef de l’Etat, qui instaurait la fonction de dauphin. Cette mécanique est restée opérante pendant les quatre ans.

L’acte n° 2 : les pleins pouvoirs

Exemple rare : une loi de pleins pouvoirs. Le chef de l’Etat, qui exerçait seul le pouvoir constitutionnel, était également législateur et chef du gouvernement. Et avec l’acte du 27 janvier 1941, il allait s’accorder des pouvoirs juridictionnels.

« Acte constitutionnel n° 2 fixant les pouvoirs du chef de l’Etat français

« Nous, maréchal de France, chef de l’Etat français,

« Vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940,

« Décrétons :

« Art. 1°. – § 1° - Le chef de l’Etat français a la plénitude du pouvoir gouvernemental. Il nomme et révoque les ministres et secrétaires d’Etat, qui ne sont responsables que devant lui.

« § 2 – Il exerce le pouvoir législatif, en conseil des ministres ;

« 1°  Jusqu’à la formation de nouvelles assemblées ;

« 2°  Après cette formation, en cas de tension extérieure ou de crise intérieure grave, sur sa seule décision et dans la même forme. Dans les mêmes circonstances, il peut édicter toutes dispositions d’ordre budgétaire et fiscal.

« § 3 – Il promulgue les lois et assure leur exécution.

« § 4 – Il nomme à tous les emplois civils et militaires pour lesquels la loi n’a pas prévu d’autre mode de désignation.

« § 5 – Il dispose de la force armée.

« § 6 – Il a le droit de grâce et d’amnistie.

« § 7 – Les envoyés et les ambassadeurs des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui. Il négocie et ratifie les traités.

« § 8 – Il peut déclarer l’état de siège dans une ou plusieurs portions du territoire.

« § 9 – Il ne peut déclarer la guerre sans l’assentiment préalable des assemblées législatives.

« Art. 2. – Sont abrogées toutes dispositions des lois constitutionnelles des 24 février 1875, 25 février 1875 et 16 juillet 1875, incompatibles avec le présent acte.

« Fait à Vichy, le 11 juillet 1940

« Ph. Pétain »

La loi d’habilitation avait été méprisée dès l’acte n° 1, et le Maréchal Pétain poursuivait.

D’abord le § 1° de l’article 1° « Le chef de l’Etat français a la plénitude du pouvoir gouvernemental »  était en rupture avec la loi qui attribuait compétence « au gouvernement de la République, sous l’autorité et la signature du maréchal Pétain ».

Ensuite, l’article 2, qui concluait l’acte constitutionnel : « Sont abrogées toutes dispositions des lois constitutionnelles des 24 février 1875, 25 février 1875 et 16 juillet 1875, incompatibles avec le présent acte. » Que pouvait-il rester de compatibilité quand la forme républicaine était abolie et que le chef d’Etat devenait le Législateur en lieu et place des assemblées ?

Le texte définissait ensuite les règles d’un pouvoir sans partage. Le chef de l’Etat nommait et révoquait les ministres, et ceux-ci n’étaient responsables « que devant lui », ce qui n’empêcha pas le Maréchal Pétain, avec l’acte constitutionnel n° 5 du 30 juillet 1940 de créer une Haute Cour de justice, compétente notamment pour juger les ministres. Ce coté amateur, voir brouillon, resta une constante du régime.

Le chef de l’Etat, au titre du § 2 exerçait le pouvoir législatif en conseil des ministres. Toutes les lois furent signées du maréchal Pétain jusqu’à l’acte n° 12 du 17 novembre 1942 qui confiait le pouvoir législatif à Pierre Laval. Mais le Maréchal n’aimait pas les procédés délibératifs. Discuter avec 8 ministres lui était insupportable. Aussi, les textes étaient préparés par le conseil de cabinet qui réunissait les secrétaires d’Etat intéressés en présence du directeur de cabinet, Du Moulin de la Barthète, et les conseils des ministres n’étaient plus que des bureaux d’enregistrement.

Acte n° 3 : suspension des assemblées

L’acte n° 3, « relatif au chef de l’Etat », traitait en réalité de la suspension des assemblées.

« Acte constitutionnel n° 3 relatif au chef de l’Etat français

« Nous, maréchal de France, chef de l’Etat français,

« Vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940,

« Décrétons :

« Art. 1°. – Le Sénat et la Chambre des députés subsisteront jusqu’à ce que soient formées les Assemblées prévues par la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940.

« Art. 2. – Le Sénat et la Chambre des députés sont ajournés jusqu’à nouvel ordre. Ils ne pourront désormais se réunir que sur convocation du chef de l’Etat.

« Art. 3. – L’article 1° de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 est abrogé.

« Fait à Vichy, le 11 juillet 1940.

« Ph. Pétain

L’article 1 de la loi du 25 février 1875 disposait que « Le pouvoir législatif s’exerce par les deux assemblées. » C’était donc fini. Les assemblées conservaient leur bureau, les présidents leur titre, et les parlementaires leur indemnité, ce jusqu’à la suppression du bureau des chambres, en août 1942.

Acte n° 4 : Suppléance du chef de l’Etat

Le dernier acte constitutionnel du « régime de base », portant le n° 4, traitait de la suppléance du chef de l’Etat.

« Acte constitutionnel n° 4 relatif à la suppléance  et à la succession du chef de l’Etat

« Nous maréchal de France, chef de l’Etat français

« Vu la loi du 10 juillet 1940,

« Décrétons :

« Art. 1°. Si pour quelque cause que ce soit avant la ratification par la Nation de la        nouvelle constitution, nous sommes empêchés d’exercer la fonction de chef de l’Etat, M. Pierre Laval, vice-président du conseil des ministres, l’assumera de plein droit.

« Art. 2. Dans le cas où M. Pierre Laval serait empêché pour quelque cause que ce soit, il serait à son tour remplacé par la personne que désignerait, à la majorité de sept voix, le conseil des ministres. Jusqu’à l’investiture de celle-ci, les fonctions seraient exercées par le conseil des ministres.

« Fait à Vichy, le 12 juillet 1940,

« Ph. Pétain »

Le Maréchal désignait son dauphin : inévitable dans un régime de pouvoir personnel incarné. Cette institution d’un dauphin ouvrit vers de tragiques destins pour les deux désignés : Pierre Laval, condamné à mort et exécuté le 15 octobre 1945, et l’Amiral Darlan, assassiné le 24 décembre 1942, à Alger.

Ces 4 actes des 11 et 12 juillet 1940 posaient les bases du régime, et restèrent d’actualité jusqu’à la crise de novembre 1942. Deux ans seulement de stabilité constitutionnelle, et s’agissant du gouvernement,

Le renvoi de Pierre Laval

Vichy connut un niveau d’instabilité ministérielle jamais atteint. Le maréchal Pétain nomma quatre vice-présidents du conseil en 18 mois : Laval le 11 juillet 1940 ; Flandin le 13 décembre 1940, Darlan le 8 février 1941, et re*-Pierre Laval le 18 avril 1942. Au cours de douze premiers mois, se succédèrent quatre ministres aux affaires étrangères, cinq à l’intérieur et six à la production industrielle. Pour l’éducation nationale on a compté 5 ministres en 8 mois.

Les conditions de la démission de Pierre Laval, premier vice-président du conseil, le 13 décembre 1940 ne manquent pas de saveur. La question d’actualité était une initiative du Führer : le retour à Paris des cendres de l’Aiglon, pour être déposées au Panthéon, en présence du Maréchal dont cela aurait été la première venue à Paris. Ce 13 décembre, Pétain, un peu réticent devant cet imprévu, s’était laissé convaincre par Pierre Laval de se rendre le lendemain à la cérémonie, qui devait se tenir en présence de dignitaires allemands. Furent arrêtées les modalités, organisationnelles, protocolaires, et plus futiles : le Maréchal voulait déjeuner au Café de Paris, et il fallut le convaincre qu’un déjeuner à Matignon était plus adapté.

Les poids lourds du gouvernement –  Peyrouton, Bouthillier, Darlan, Huntziger, Baudouin et Alibert – s’inquiétèrent de ce qui allait être un événement majeur marquant la réussite des contacts parisiens de Pierre Laval, et ipso facto, leur recul.

Dans l’après-midi ils parvinrent à retourner la conviction du Maréchal. Alors qu’un conseil de cabinet venait de se tenir à 17 heures, les ministres furent convoqués à 20 heures pour un conseil des ministres extraordinaire. Discrètement, toutes les mesures de sécurité avaient été prises : l’Hôtel du Parc, lieu de réunion du gouvernement, était entouré de policiers et le téléphone avait été coupé. Toute la ville était surveillée et les trains ne pouvaient quitter la gare. Raphaël Alibert, le garde des sceaux, s’était assuré les services d’une équipe de policiers formés aux situations difficiles : il s’agissait de ceux qui avaient arrêté Georges Mandel à Bordeaux, peu avant la signature de l’armistice, sur ordre du maréchal Pétain.

Comme il avait déjà eu à le faire, le maréchal Pétain annonça qu’il allait procéder à un remaniement, et il distribua à tous les ministres une lette de démission que ceux-ci devaient signer, se réservant ensuite d’annoncer celles « qu’il aurait acceptées ». Le maréchal se retira et revint quelques minutes plus tard pour annoncer à un Pierre Laval stupéfait que sa lettre était retenue.

Pierre Laval fut aussitôt arrêté sur ordre du maréchal et se vit notifier une assignation à résidence dans sa maison de Chateldon, à proximité de Vichy, laquelle avait été investie par les forces de police. Au même moment, Marcel Déat était arrêté à Paris. Le lendemain, l’amiral Darlan remplaçait le maréchal Pétain à la cérémonie du Panthéon, dans une ambiance lugubre. Dans la soirée, Otto Abetz débarquait à Vichy, se présentait devant l’Hôtel du Parc, l’arme à la ceinture, et exigeait que Pierre Laval lui soit remis. Ce qui fut fait. Et tous deux regagnèrent Paris, alors que Marcel Déat était également libéré.

(A suivre : Le Conseil d’Etat)

Vingt jours pour passer de la République à la dictature, du 22 juin 1940, signature de l’armistice, au 11 juillet 1940, date des actes constitutionnels. Décryptage d’un coup d’Etat juridique.

Une défaite militaire qui permet une victoire politique

La défaite militaire a été l’occasion d’une victoire politique, et cet objectif était affiché. L’équipe du Maréchal Pétain voulait s’aligner sur le modèle triomphant des pouvoirs dictatoriaux, mais en imposant une spécificité française, d’où ce projet de Révolution nationale. Beaucoup de volontarisme, mais autant d’aveuglement, car il était peu crédible que le pays puisse subir un tel choc. Désarmées, les autorités régnaient sur les 2/5 du territoire, mais n’exerçaient qu’une autorité contrôlée sur Paris et des régions industrielles. L’économie, ravagée par la guerre et l’exode, était saignée par les indemnités à verser aux Allemands. Le pays pleurait ses morts et était privé de ses prisonniers. Les alliés d’hier commençaient à tourner le dos. Mais, pour ces anti-républicains, la victoire allemande était inéluctable à bref délai, et la page des démocraties tournée. Il fallait être aux commandes lorsque serait signé la paix.

C’est dans cet esprit que dès le 25 juin 1940, trois jours après la signature de l’armistice, le Maréchal Pétain s’adressait aux Français : la question militaire était évacuée, et l’enjeu était le nouveau régime. « Un ordre nouveau commence… C’est à un redressement intellectuel et moral que, d’abord, je vous convie. Français, vous l’accomplirez et vous verrez, je le jure, une France neuve surgir de votre ferveur. « 

Ainsi, en cette fin juin 1940, l’ordre du jour était d’achever la III° République. Le cas du président Paul Reynaud, démissionnaire, étant réglé, restaient le parlement et la présidence de la République. Quelles étaient les options institutionnelles ?

Comment faire pour renverser la République ?

Le plus simple était renoncer à toute forme de transition, par un coup de force militaire. Même avec ce qui restait de forces – l’armée d’armistice – cela n’était pas inenvisageable, le pouvoir en place étant tellement faible. Le doute fut entretenu autour du général Weygand, mais le souci du légalisme l’a emporté. Et politiquement, il était bien préférable d’amener la République à passer elle-même le relais. L’option du coup de force écarté, trois solutions institutionnelles étaient envisageables.

La première était la continuation pure et simple de la III° République. Il n’y avait pas, en effet, de crise institutionnelle : les armes s’étaient tues ; le président de la République était en fonction ; le président du conseil, adulé dans le pays, avait constitué sans peine son gouvernement ; les assemblées pouvaient être réunies, prêtes à voter la confiance et tous les textes nécessaires. La technique éprouvée des décrets-lois permettait de faire face à toute éventualité. Bref, les institutions de la III° République pouvaient être le cadre juridique de la phase transitoire de l’armistice, et les Allemands ne demandaient rien sur ce plan. Ce maintien des institutions n’aurait pas empêché de mettre en place un comité constitutionnel, chargé de préparer une réforme qui était effectivement une nécessité. Une nécessité,… mais pas une urgence, ce d’autant plus qu’il fallait attendre le retour à une vraie souveraineté pour adopter de nouvelles institutions. Un pays sous armistice peut-il décemment changer sa constitution ? Mais cette solution était hors de propos : le Maréchal n’imaginait pas ne rester que président du conseil.

D’où la deuxième solution, soutenue par Pierre-Etienne Flandin. Elle reposait sur la démission du président de la République Albert Lebrun, et une élection du Maréchal Pétain par les parlementaires comme le disposait alors le texte constitutionnel. Albert Lebrun, certes, avait fait savoir qu’il n’entendait pas démissionner… mais son attitude dans les jours qui ont suivi montre que cette voie n’était pas irréaliste : il suffisait de trouver une sortie acceptable. L’impossibilité était ailleurs : c’était le maintien de la République.

La troisième, très efficace, était une délégation de pouvoirs accompagnée d’une mise en congé des Chambres. C’était l’idée du groupe des sénateurs dit des Anciens Combattants, dirigés par Jean Taurines et Jean Jacquy, présentée le 7 juillet. La plus achevée des propositions :

« L’Assemblée nationale décide :

« 1°. – L’application des lois constitutionnelles des 24-25 février et 16 juillet 1875 est suspendue jusqu’à la conclusion de la paix ;

« 2°. – Monsieur le maréchal Pétain a tous les pouvoirs pour prendre, par décrets ayant force de loi, les mesures nécessaires au maintien de l’ordre, à la vie et au relèvement du pays, et à la libération du territoire ;

« 3°. – L’Assemblée nationale confie à Monsieur le maréchal Pétain la mission de préparer, en collaboration avec les commissions compétentes, les constitutions nouvelles, qui seront soumises à l’acceptation de la nation, dès que les circonstances permettront une libre consultation. »

Pour le Maréchal, cette solution était maudite : des pleins pouvoirs conférés par l’Assemblée… Impossible ! Comme il le professa par la suite : « L’autorité vient d’en haut, pas d’en bas ». Il fallait que dans le nouveau régime tout découle de la personne du Maréchal, incarnation et seule source du pouvoir. Pour arriver à cette fin, sans coup de force militaire, la seule méthode était de duper une Assemblée… qui ne demandait que ça.

Ce que disait la constitution

Parce qu’il fallait composer avec les assemblées, le maréchal Pétain s’est résolu à confier la conduite des opérations à Pierre Laval. Ce pur produit de la III° République avait été rejeté par les parlementaires : ce serait l’heure de la revanche.

La III° République connaissait le système du bicaméralisme, c’est-à-dire une représentation en deux assemblées, la Chambre des députés et le Sénat, qui réunies pour les révisions constitutionnelles, formaient l’Assemblée nationale. La procédure de révision était prévue par l’article 8 de la loi constitutionnelle du 25 févier 1875 :

« Les chambres auront droit, par délibérations séparées prises chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer qu’il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles.

« Après que chacune aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la révision.

« Les délibérations portant révision des lois constitutionnelles, en tout ou partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de révision. »

Ce vote en deux temps – par chambre, puis les chambres regroupées – et à la majorité absolue est un classique. La spécificité était que les chambres, séparément, ne se prononçaient que sur l’opportunité de modifier la constitution. Le véritable débat avait lieu devant l’Assemblée nationale, et l’Assemblée pouvait tout changer, sauf la forme républicaine.

Le projet de loi d’habilitation du 4 juillet…

Le projet politique, arrêté à Bordeaux fin juin a été mis en œuvre au pas de charge trois étapes : le 4 juillet, le projet de loi d’habilitation, en rupture avec la République ; les 9 et 10 juillet, le vote de la loi d’habilitation, qui reprenait la référence à l’idée républicaine ; le 11, la publication de l’acte constitutionnel, qui revenait au projet de loi initial, bafouant la loi d’habilitation votée la veille. 

Le projet de loi d’habilitation était très court, mais il était précédé d’un exposé des motifs qui se révéla être une véritable feuille de route du régime de Vichy. Le projet ne disait rien, mais cet exposé des motifs disait tout, et les parlementaire, surtout les responsables des assemblées, savaient exactement ce qui était en jeu.

« Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous les pouvoirs au Gouvernement, sous l’autorité et la signature du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. 

« Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie. 

« Elle sera ratifiée par les Assemblées qu’elle aura créées. »

Ce texte, d’une rédaction alambiquée, était celui de tous les dangers. Le mandat était donné au gouvernement, mais sous l’autorité et la signature du Maréchal : qui allait décider ? Ensuite, s’agissant de s’engager dans une réforme constitutionnelle, le mandat était illimité : aucun programme, aucune ligne directrice… ce qui laissait une marge de manœuvre insensée. Surtout, la ratification prévue l’était par les chambres créées par le nouveau régime. C’était donc abandonner la légitimité populaire, et donc rompre avec la République. Enfin, comment expliquer qu’il ne soit pas fait état seulement du  président du conseil, mais que soit nommé le maréchal Pétain, ce qui plaçait dans une personnalisation jamais vue dans un acte institutionnel ?   

… le texte de la loi d’habilitation du 10 juillet…

Je reviendrai sur ce qu’ont été les débats parlementaires, dont le texte a été publié au Journal officiel, comme il se doit. Retenons l’invraisemblable processus, après le projet du 4 : le 9, deux séances de quelques heures pour voter le principe de la réforme, et le 10 après-midi, une séance de quelques heures en Assemblée pour voter la loi d’habilitation, légèrement amendée. Ceci pour la part officielle, car l’essentiel des débats avait eu lieu… le matin même, lors d’une réunion secrète de l’Assemblée !

Cette dernière loi de la III° République, du 10 juillet 1940, fut promulguée depuis Vichy, sous la double signature d’Albert Lebrun, président de la République et du Maréchal Pétain, président du conseil.

« L’Assemblée nationale a adopté ;

« Le Président de la République promulgue la loi constitutionnelle dont la teneur suit :

« Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous pouvoirs au Gouvernement de la République, sous l’autorité du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie.

« Elle sera ratifiée par la Nation et appliquée par les Assemblées qu’elle aura crées. »

Deux modifications, d’apparence majeure, avaient été apportées.

La première était la mention d’un gouvernement « de la République ». Pierre Laval dira « cela allait de soit », comme s’il s’agissait de combler un oubli. En réalité, le texte de l’exposé des motifs portait en lui la fin de la République, et il s’agissait seulement d’entretenir l’illusion pour 48 heures.

Surtout, le dernier alinéa avait été profondément modifié, du fait des réticences des parlementaires. Dans la nouvelle rédaction, la constitution serait ratifiée par la Nation, et mise en œuvre par les assemblées, de telle sorte qu’on restait en République. Un peu de technique. Pour qu’il y ait changement constitutionnel, il faut que la nouvelle loi soit promulguée. La promulgation est l’acte par lequel le chef de l’Etat rend le texte exécutoire, en le publiant au Journal Officiel. C’est l’étape ultime qui donne force juridique à un acte parfait, et la promulgation de la nouvelle constitution ne pouvait avoir lieu qu’après la ratification par la Nation. Ainsi, sur le plan de l’analyse textuelle, la loi votée n’opérait pas délégation de compétence au gouvernement. Elle donnait compétence au gouvernement de la République pour rédiger un texte qui devait être soumis, avant promulgation, à un vote populaire, ce qui est l’expression même la démocratie.

Formellement, la loi était régulière. Mais dans le contexte, et vu les conditions politiques, le vote des parlementaires était irresponsable, confondant confiance et crédulité. Personne ne pouvait imaginer que cette petite barrière de papier contraindrait longtemps l’équipe d’anti-républicains qui gouvernait, et dont l’enjeu était de s’imposer comme alter ego des dictatures qui allaient, d’ici peu, redessiner la carte de l’Europe. Les dirigeants de l’Europe nouvelle s’appelaient Hitler, Staline, Mussolini, Franco, Salazar… Pétain était la solution, il n’y avait pas lieu de tergiverser. La conviction était largement partagée, alors que la France s’était écroulée comme les autres pays européens, que la Grande Bretagne ne tiendrait pas longtemps. Il fallait être prêt, et il était hors de question de s’en remettre à un référendum…

… et l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940

La troisième étape fut l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940, qui renversait la République, en supprimant la fonction présidentielle, le Maréchal Pétain s’arrogeant la qualité de chef de l’Etat. C’est l’acte majeur, qui signe le coup d’Etat juridique.

« Nous, Philippe Pétain, maréchal de France,

« Vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940,

« Déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français.

« En conséquence, nous décrétons :

« L’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 est abrogé.

« Fait à Vichy, le 11 juillet 1940.

« Ph. Pétain ».  

La coup d’Etat, c’est d’abord cette formule : « Nous, Philippe Pétain (…) déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français ».

Le Maréchal ne voulait tenir son pouvoir de personne… eh bien il était arrivé à ses fins ! Il s’attribuait l’exercice du pouvoir par une déclaration. A l’évidence, rien dans la loi du 10 juillet 1940 n’autorisait une telle prise du pouvoir. Et aussi perdus qu’étaient les parlementaires, ils n’auraient jamais voté un texte autorisant Pétain à se déclarer seul attributaire de la légitimité nationale, comme chef de l’Etat.

Vient alors, comme une conséquence, l’abrogation de l’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, connu sous le nom d’amendement Wallon. Il faut préciser que la III° République ne résultait pas d’un texte constitutionnel unique, mais d’une série de lois. Le fruit d’un terrible effort pour s’extirper de la monarchie. C’est cet amendement Wallon qui avait institué la République en créant la fonction du président de la République, un texte adopté à une voix de majorité, 353 voix contre 352. « Le président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééligible. » Abroger ce texte, c’était renverser la République. La loi du 10 juillet l’interdisait.

Ainsi, cette loi n’avait même pas tenu 24 heures. Le détour par l’Assemblée n’avait été qu’un habillage, et l’acte constitutionnel revenait purement et simplement au projet de loi initial. Dans son message du 25 juin, le maréchal Pétain avait eu cette formule restée célèbre : « Je hais les mensonges qui vous ont fait tant de mal ». La manœuvre pour parvenir à l’acte constitutionnel n°1 n’avait reposé que sur les mensonges distillés auprès des parlementaires.

La légitimité incarnée dans la personne du Maréchal

Il faut mesurer l’ampleur du bouleversement opéré par cet acte de quelques mots. Seule comptait la décision du maréchal, sans référence ni au gouvernement, ni à la République, ni à la ratification. La formule choisie « Nous, maréchal Pétain », sans la mention « au nom du peuple français », signifiait que le Maréchal était devenu la seule source de légitimité. L’illégalité était flagrante : le Maréchal, et lui seul, promulguait, une nouvelle constitution, qui abrogeait la République. Et ce n’était pas seulement la forme républicaine, qui était anéantie, c’était la structure juridique de l’Etat : désormais la légitimité s’incarnait en un homme.

Comparons avec le premier texte du général de Gaulle, visant à l’organisation du pouvoir, à savoir l’ordonnance du 27 octobre 1940, signée à Brazzaville, instituant un Conseil de Défense de l’Empire. L’existence d’une légitimité confiée est revendiquée : « Au nom du Peuple et de l’Empire français, Nous, Général de Gaulle, Chef des Français libres, ordonnons…». Le grand juriste René Cassin était passé par là. Parenthèse au passage, mais je ne peux m’empêcher : quand je vois comment nous traitons les Africains, alors que nous y avons établi les bases pour reconstruire la République...

Premières leçons, avant quatre années de perdition

L’Assemblée a souvent été attaquée pour s’être reniée en  déléguant son pouvoir constituant. C’est un peu plus compliqué. Son attitude politique a été un invraisemblable angélisme, mais l’Assemblée n’a pas délégué son pouvoir constituant. Elle a confié au gouvernement la rédaction d’un projet, qui devait être ratifié par le peuple avant sa promulgation. Ceci étant, l’analyse reste accablante, car ce mélange d’angélisme et de crédulité témoigne d’une abdication. La majorité des parlementaires voulaient se débarrasser du pouvoir, car les évènements étaient trop forts pour eux. Toute apparence était valable.

Je reviendrais sur les débats, et nous verrons qu’il y avait une vraie opposition. En revanche, le silence des hauts responsables politiques devant la publication de l’acte n° 1 est sidérant. Je pense notamment à Albert Lebrun, président de la République, qui n’a pas opposé un mot à ce coup d’Etat juridique, et qui sans frémir a laissé son fauteuil à Pétain. De même pour les deux présidents des chambres, Jules Jeanneney et Edouard Herriot, qui ne firent rien non plus, alors qu’ils étaient bien placés et bien conseillés pour analyser le décalage entre la loi du 10 et l’acte du 11. D’ailleurs, aucun des trois ne joua un rôle quelconque dans la Résistance. Leurs témoignages lors du procès Pétain furent pitoyables. Et pourtant Edouard Herriot redevint ensuite maire de Lyon, ville reconnue depuis « capitale de la Résistance ». Celui qui avait lâché la République est aujourd’hui adulé comme un modèle politique à Lyon. Ont été baptisés à son nom la grande rue qui conduit à la mairie, le grand hôpital du centre ville, un lycée et le port. Présidant la Chambre le 9, il avait proclamé sa vénération au Maréchal : « Autour de M. le maréchal Pétain, dans la vénération que son nom inspire à tous, notre nation s’est regroupée dans sa détresse. Prenons garde à ne pas troubler l’accord qui s’est établi sous son autorité. » Herriot n’avait pas entendu parler de l’appel du 18 juin, ni des poursuites pour trahison engagée contre de Gaulle, qui était un mois plus tôt secrétaire d’Etat. Quel pays compliqué !

Un dernier mot sur cette phase. S’il est un point sur lequel le Maréchal Pétain ne transigera jamais, c’est sur le fait qu’il incarnait la légitimité. Il décida ainsi seul de tous les actes constitutionnels, et il y en eu 12 au total, dont certains modifiés plusieurs fois. C’est dans ce cadre que le Maréchal s’octroya aussi des pouvoirs juridictionnels, et condamna lui-même à la détention ses principaux opposants politiques, dont Paul Reynaud,… celui qui avait eu la faiblesse de l’appeler au gouvernement. Lorsqu’il dut rappeler Pierre Laval, en novembre 1942, le Maréchal accepta de lui confier de larges pouvoirs, dont le pouvoir législatif. Mais il conserva la légitimité pour lui. Le dernier texte de Vichy, publié au Journal officiel le 17 août 1944, était signé Pierre Laval et confiait les fonctions ministérielles à des responsables d’administration. Jamais, le Maréchal Pétain ne fit quoi que soit pour abandonner son précieux talisman : il incarnait la France. On a souvent glorifié sa formule du 25 juin : « J’ai fait à la France le don de ma personne ». C’était en réalité la perte du sens de l’Etat, et la porte ouverte vers la dérive criminelle.

Vingt jours pour passer de la République à la dictature, du 22 juin 1940, signature de l’armistice, au 11 juillet 1940, date des actes constitutionnels. Décryptage d’un coup d’Etat juridique.

Une défaite militaire qui permet une victoire politique

La défaite militaire a été l’occasion d’une victoire politique, et cet objectif était affiché. L’équipe du Maréchal Pétain voulait s’aligner sur le modèle triomphant des pouvoirs dictatoriaux, mais en imposant une spécificité française, d’où ce projet de Révolution nationale. Beaucoup de volontarisme, mais autant d’aveuglement, car il était peu crédible que le pays puisse subir un tel choc. Désarmées, les autorités régnaient sur les 2/5 du territoire, mais n’exerçaient qu’une autorité contrôlée sur Paris et des régions industrielles. L’économie, ravagée par la guerre et l’exode, était saignée par les indemnités à verser aux Allemands. Le pays pleurait ses morts et était privé de ses prisonniers. Les alliés d’hier commençaient à tourner le dos. Mais, pour ces anti-républicains, la victoire allemande était inéluctable à bref délai, et la page des démocraties tournée. Il fallait être aux commandes lorsque serait signé la paix.

C’est dans cet esprit que dès le 25 juin 1940, trois jours après la signature de l’armistice, le Maréchal Pétain s’adressait aux Français : la question militaire était évacuée, et l’enjeu était le nouveau régime. « Un ordre nouveau commence… C’est à un redressement intellectuel et moral que, d’abord, je vous convie. Français, vous l’accomplirez et vous verrez, je le jure, une France neuve surgir de votre ferveur. « 

Ainsi, en cette fin juin 1940, l’ordre du jour était d’achever la III° République. Le cas du président Paul Reynaud, démissionnaire, étant réglé, restaient le parlement et la présidence de la République. Quelles étaient les options institutionnelles ?

Comment faire pour renverser la République ?

Le plus simple était renoncer à toute forme de transition, par un coup de force militaire. Même avec ce qui restait de forces – l’armée d’armistice – cela n’était pas inenvisageable, le pouvoir en place étant tellement faible. Le doute fut entretenu autour du général Weygand, mais le souci du légalisme l’a emporté. Et politiquement, il était bien préférable d’amener la République à passer elle-même le relais. L’option du coup de force écarté, trois solutions institutionnelles étaient envisageables.

La première était la continuation pure et simple de la III° République. Il n’y avait pas, en effet, de crise institutionnelle : les armes s’étaient tues ; le président de la République était en fonction ; le président du conseil, adulé dans le pays, avait constitué sans peine son gouvernement ; les assemblées pouvaient être réunies, prêtes à voter la confiance et tous les textes nécessaires. La technique éprouvée des décrets-lois permettait de faire face à toute éventualité. Bref, les institutions de la III° République pouvaient être le cadre juridique de la phase transitoire de l’armistice, et les Allemands ne demandaient rien sur ce plan. Ce maintien des institutions n’aurait pas empêché de mettre en place un comité constitutionnel, chargé de préparer une réforme qui était effectivement une nécessité. Une nécessité,… mais pas une urgence, ce d’autant plus qu’il fallait attendre le retour à une vraie souveraineté pour adopter de nouvelles institutions. Un pays sous armistice peut-il décemment changer sa constitution ? Mais cette solution était hors de propos : le Maréchal n’imaginait pas ne rester que président du conseil.

D’où la deuxième solution, soutenue par Pierre-Etienne Flandin. Elle reposait sur la démission du président de la République Albert Lebrun, et une élection du Maréchal Pétain par les parlementaires comme le disposait alors le texte constitutionnel. Albert Lebrun, certes, avait fait savoir qu’il n’entendait pas démissionner… mais son attitude dans les jours qui ont suivi montre que cette voie n’était pas irréaliste : il suffisait de trouver une sortie acceptable. L’impossibilité était ailleurs : c’était le maintien de la République.

La troisième, très efficace, était une délégation de pouvoirs accompagnée d’une mise en congé des Chambres. C’était l’idée du groupe des sénateurs dit des Anciens Combattants, dirigés par Jean Taurines et Jean Jacquy, présentée le 7 juillet. La plus achevée des propositions :

« L’Assemblée nationale décide :

« 1°. – L’application des lois constitutionnelles des 24-25 février et 16 juillet 1875 est suspendue jusqu’à la conclusion de la paix ;

« 2°. – Monsieur le maréchal Pétain a tous les pouvoirs pour prendre, par décrets ayant force de loi, les mesures nécessaires au maintien de l’ordre, à la vie et au relèvement du pays, et à la libération du territoire ;

« 3°. – L’Assemblée nationale confie à Monsieur le maréchal Pétain la mission de préparer, en collaboration avec les commissions compétentes, les constitutions nouvelles, qui seront soumises à l’acceptation de la nation, dès que les circonstances permettront une libre consultation. »

Pour le Maréchal, cette solution était maudite : des pleins pouvoirs conférés par l’Assemblée… Impossible ! Comme il le professa par la suite : « L’autorité vient d’en haut, pas d’en bas ». Il fallait que dans le nouveau régime tout découle de la personne du Maréchal, incarnation et seule source du pouvoir. Pour arriver à cette fin, sans coup de force militaire, la seule méthode était de duper une Assemblée… qui ne demandait que ça.

Ce que disait la constitution

Parce qu’il fallait composer avec les assemblées, le maréchal Pétain s’est résolu à confier la conduite des opérations à Pierre Laval. Ce pur produit de la III° République avait été rejeté par les parlementaires : ce serait l’heure de la revanche.

La III° République connaissait le système du bicaméralisme, c’est-à-dire une représentation en deux assemblées, la Chambre des députés et le Sénat, qui réunies pour les révisions constitutionnelles, formaient l’Assemblée nationale. La procédure de révision était prévue par l’article 8 de la loi constitutionnelle du 25 févier 1875 :

« Les chambres auront droit, par délibérations séparées prises chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer qu’il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles.

« Après que chacune aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la révision.

« Les délibérations portant révision des lois constitutionnelles, en tout ou partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de révision. »

Ce vote en deux temps – par chambre, puis les chambres regroupées – et à la majorité absolue est un classique. La spécificité était que les chambres, séparément, ne se prononçaient que sur l’opportunité de modifier la constitution. Le véritable débat avait lieu devant l’Assemblée nationale, et l’Assemblée pouvait tout changer, sauf la forme républicaine.

Le projet de loi d’habilitation du 4 juillet…

Le projet politique, arrêté à Bordeaux fin juin a été mis en œuvre au pas de charge trois étapes : le 4 juillet, le projet de loi d’habilitation, en rupture avec la République ; les 9 et 10 juillet, le vote de la loi d’habilitation, qui reprenait la référence à l’idée républicaine ; le 11, la publication de l’acte constitutionnel, qui revenait au projet de loi initial, bafouant la loi d’habilitation votée la veille. 

Le projet de loi d’habilitation était très court, mais il était précédé d’un exposé des motifs qui se révéla être une véritable feuille de route du régime de Vichy. Le projet ne disait rien, mais cet exposé des motifs disait tout, et les parlementaire, surtout les responsables des assemblées, savaient exactement ce qui était en jeu.

« Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous les pouvoirs au Gouvernement, sous l’autorité et la signature du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. 

« Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie. 

« Elle sera ratifiée par les Assemblées qu’elle aura créées. »

Ce texte, d’une rédaction alambiquée, était celui de tous les dangers. Le mandat était donné au gouvernement, mais sous l’autorité et la signature du Maréchal : qui allait décider ? Ensuite, s’agissant de s’engager dans une réforme constitutionnelle, le mandat était illimité : aucun programme, aucune ligne directrice… ce qui laissait une marge de manœuvre insensée. Surtout, la ratification prévue l’était par les chambres créées par le nouveau régime. C’était donc abandonner la légitimité populaire, et donc rompre avec la République. Enfin, comment expliquer qu’il ne soit pas fait état seulement du  président du conseil, mais que soit nommé le maréchal Pétain, ce qui plaçait dans une personnalisation jamais vue dans un acte institutionnel ?   

… le texte de la loi d’habilitation du 10 juillet…

Je reviendrai sur ce qu’ont été les débats parlementaires, dont le texte a été publié au Journal officiel, comme il se doit. Retenons l’invraisemblable processus, après le projet du 4 : le 9, deux séances de quelques heures pour voter le principe de la réforme, et le 10 après-midi, une séance de quelques heures en Assemblée pour voter la loi d’habilitation, légèrement amendée. Ceci pour la part officielle, car l’essentiel des débats avait eu lieu… le matin même, lors d’une réunion secrète de l’Assemblée !

Cette dernière loi de la III° République, du 10 juillet 1940, fut promulguée depuis Vichy, sous la double signature d’Albert Lebrun, président de la République et du Maréchal Pétain, président du conseil.

« L’Assemblée nationale a adopté ;

« Le Président de la République promulgue la loi constitutionnelle dont la teneur suit :

« Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous pouvoirs au Gouvernement de la République, sous l’autorité du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie.

« Elle sera ratifiée par la Nation et appliquée par les Assemblées qu’elle aura crées. »

Deux modifications, d’apparence majeure, avaient été apportées.

La première était la mention d’un gouvernement « de la République ». Pierre Laval dira « cela allait de soit », comme s’il s’agissait de combler un oubli. En réalité, le texte de l’exposé des motifs portait en lui la fin de la République, et il s’agissait seulement d’entretenir l’illusion pour 48 heures.

Surtout, le dernier alinéa avait été profondément modifié, du fait des réticences des parlementaires. Dans la nouvelle rédaction, la constitution serait ratifiée par la Nation, et mise en œuvre par les assemblées, de telle sorte qu’on restait en République. Un peu de technique. Pour qu’il y ait changement constitutionnel, il faut que la nouvelle loi soit promulguée. La promulgation est l’acte par lequel le chef de l’Etat rend le texte exécutoire, en le publiant au Journal Officiel. C’est l’étape ultime qui donne force juridique à un acte parfait, et la promulgation de la nouvelle constitution ne pouvait avoir lieu qu’après la ratification par la Nation. Ainsi, sur le plan de l’analyse textuelle, la loi votée n’opérait pas délégation de compétence au gouvernement. Elle donnait compétence au gouvernement de la République pour rédiger un texte qui devait être soumis, avant promulgation, à un vote populaire, ce qui est l’expression même la démocratie.

Formellement, la loi était régulière. Mais dans le contexte, et vu les conditions politiques, le vote des parlementaires était irresponsable, confondant confiance et crédulité. Personne ne pouvait imaginer que cette petite barrière de papier contraindrait longtemps l’équipe d’anti-républicains qui gouvernait, et dont l’enjeu était de s’imposer comme alter ego des dictatures qui allaient, d’ici peu, redessiner la carte de l’Europe. Les dirigeants de l’Europe nouvelle s’appelaient Hitler, Staline, Mussolini, Franco, Salazar… Pétain était la solution, il n’y avait pas lieu de tergiverser. La conviction était largement partagée, alors que la France s’était écroulée comme les autres pays européens, que la Grande Bretagne ne tiendrait pas longtemps. Il fallait être prêt, et il était hors de question de s’en remettre à un référendum…

… et l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940

La troisième étape fut l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940, qui renversait la République, en supprimant la fonction présidentielle, le Maréchal Pétain s’arrogeant la qualité de chef de l’Etat. C’est l’acte majeur, qui signe le coup d’Etat juridique.

« Nous, Philippe Pétain, maréchal de France,

« Vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940,

« Déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français.

« En conséquence, nous décrétons :

« L’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 est abrogé.

« Fait à Vichy, le 11 juillet 1940.

« Ph. Pétain ».  

La coup d’Etat, c’est d’abord cette formule : « Nous, Philippe Pétain (…) déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français ».

Le Maréchal ne voulait tenir son pouvoir de personne… eh bien il était arrivé à ses fins ! Il s’attribuait l’exercice du pouvoir par une déclaration. A l’évidence, rien dans la loi du 10 juillet 1940 n’autorisait une telle prise du pouvoir. Et aussi perdus qu’étaient les parlementaires, ils n’auraient jamais voté un texte autorisant Pétain à se déclarer seul attributaire de la légitimité nationale, comme chef de l’Etat.

Vient alors, comme une conséquence, l’abrogation de l’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, connu sous le nom d’amendement Wallon. Il faut préciser que la III° République ne résultait pas d’un texte constitutionnel unique, mais d’une série de lois. Le fruit d’un terrible effort pour s’extirper de la monarchie. C’est cet amendement Wallon qui avait institué la République en créant la fonction du président de la République, un texte adopté à une voix de majorité, 353 voix contre 352. « Le président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééligible. » Abroger ce texte, c’était renverser la République. La loi du 10 juillet l’interdisait.

Ainsi, cette loi n’avait même pas tenu 24 heures. Le détour par l’Assemblée n’avait été qu’un habillage, et l’acte constitutionnel revenait purement et simplement au projet de loi initial. Dans son message du 25 juin, le maréchal Pétain avait eu cette formule restée célèbre : « Je hais les mensonges qui vous ont fait tant de mal ». La manœuvre pour parvenir à l’acte constitutionnel n°1 n’avait reposé que sur les mensonges distillés auprès des parlementaires.

La légitimité incarnée dans la personne du Maréchal

Il faut mesurer l’ampleur du bouleversement opéré par cet acte de quelques mots. Seule comptait la décision du maréchal, sans référence ni au gouvernement, ni à la République, ni à la ratification. La formule choisie « Nous, maréchal Pétain », sans la mention « au nom du peuple français », signifiait que le Maréchal était devenu la seule source de légitimité. L’illégalité était flagrante : le Maréchal, et lui seul, promulguait, une nouvelle constitution, qui abrogeait la République. Et ce n’était pas seulement la forme républicaine, qui était anéantie, c’était la structure juridique de l’Etat : désormais la légitimité s’incarnait en un homme.

Comparons avec le premier texte du général de Gaulle, visant à l’organisation du pouvoir, à savoir l’ordonnance du 27 octobre 1940, signée à Brazzaville, instituant un Conseil de Défense de l’Empire. L’existence d’une légitimité confiée est revendiquée : « Au nom du Peuple et de l’Empire français, Nous, Général de Gaulle, Chef des Français libres, ordonnons…». Le grand juriste René Cassin était passé par là. Parenthèse au passage, mais je ne peux m’empêcher : quand je vois comment nous traitons les Africains, alors que nous y avons établi les bases pour reconstruire la République...

Premières leçons, avant quatre années de perdition

L’Assemblée a souvent été attaquée pour s’être reniée en  déléguant son pouvoir constituant. C’est un peu plus compliqué. Son attitude politique a été un invraisemblable angélisme, mais l’Assemblée n’a pas délégué son pouvoir constituant. Elle a confié au gouvernement la rédaction d’un projet, qui devait être ratifié par le peuple avant sa promulgation. Ceci étant, l’analyse reste accablante, car ce mélange d’angélisme et de crédulité témoigne d’une abdication. La majorité des parlementaires voulaient se débarrasser du pouvoir, car les évènements étaient trop forts pour eux. Toute apparence était valable.

Je reviendrais sur les débats, et nous verrons qu’il y avait une vraie opposition. En revanche, le silence des hauts responsables politiques devant la publication de l’acte n° 1 est sidérant. Je pense notamment à Albert Lebrun, président de la République, qui n’a pas opposé un mot à ce coup d’Etat juridique, et qui sans frémir a laissé son fauteuil à Pétain. De même pour les deux présidents des chambres, Jules Jeanneney et Edouard Herriot, qui ne firent rien non plus, alors qu’ils étaient bien placés et bien conseillés pour analyser le décalage entre la loi du 10 et l’acte du 11. D’ailleurs, aucun des trois ne joua un rôle quelconque dans la Résistance. Leurs témoignages lors du procès Pétain furent pitoyables. Et pourtant Edouard Herriot redevint ensuite maire de Lyon, ville reconnue depuis « capitale de la Résistance ». Celui qui avait lâché la République est aujourd’hui adulé comme un modèle politique à Lyon. Ont été baptisés à son nom la grande rue qui conduit à la mairie, le grand hôpital du centre ville, un lycée et le port. Présidant la Chambre le 9, il avait proclamé sa vénération au Maréchal : « Autour de M. le maréchal Pétain, dans la vénération que son nom inspire à tous, notre nation s’est regroupée dans sa détresse. Prenons garde à ne pas troubler l’accord qui s’est établi sous son autorité. » Herriot n’avait pas entendu parler de l’appel du 18 juin, ni des poursuites pour trahison engagée contre de Gaulle, qui était un mois plus tôt secrétaire d’Etat. Quel pays compliqué !

Un dernier mot sur cette phase. S’il est un point sur lequel le Maréchal Pétain ne transigera jamais, c’est sur le fait qu’il incarnait la légitimité. Il décida ainsi seul de tous les actes constitutionnels, et il y en eu 12 au total, dont certains modifiés plusieurs fois. C’est dans ce cadre que le Maréchal s’octroya aussi des pouvoirs juridictionnels, et condamna lui-même à la détention ses principaux opposants politiques, dont Paul Reynaud,… celui qui avait eu la faiblesse de l’appeler au gouvernement. Lorsqu’il dut rappeler Pierre Laval, en novembre 1942, le Maréchal accepta de lui confier de larges pouvoirs, dont le pouvoir législatif. Mais il conserva la légitimité pour lui. Le dernier texte de Vichy, publié au Journal officiel le 17 août 1944, était signé Pierre Laval et confiait les fonctions ministérielles à des responsables d’administration. Jamais, le Maréchal Pétain ne fit quoi que soit pour abandonner son précieux talisman : il incarnait la France. On a souvent glorifié sa formule du 25 juin : « J’ai fait à la France le don de ma personne ». C’était en réalité la perte du sens de l’Etat, et la porte ouverte vers la dérive criminelle.

Vingt jours pour passer de la République à la dictature, du 22 juin 1940, signature de l’armistice, au 11 juillet 1940, date des actes constitutionnels. Décryptage d’un coup d’Etat juridique.

Une défaite militaire qui permet une victoire politique

La défaite militaire a été l’occasion d’une victoire politique, et cet objectif était affiché. L’équipe du Maréchal Pétain voulait s’aligner sur le modèle triomphant des pouvoirs dictatoriaux, mais en imposant une spécificité française, d’où ce projet de Révolution nationale. Beaucoup de volontarisme, mais autant d’aveuglement, car il était peu crédible que le pays puisse subir un tel choc. Désarmées, les autorités régnaient sur les 2/5 du territoire, mais n’exerçaient qu’une autorité contrôlée sur Paris et des régions industrielles. L’économie, ravagée par la guerre et l’exode, était saignée par les indemnités à verser aux Allemands. Le pays pleurait ses morts et était privé de ses prisonniers. Les alliés d’hier commençaient à tourner le dos. Mais, pour ces anti-républicains, la victoire allemande était inéluctable à bref délai, et la page des démocraties tournée. Il fallait être aux commandes lorsque serait signé la paix.

C’est dans cet esprit que dès le 25 juin 1940, trois jours après la signature de l’armistice, le Maréchal Pétain s’adressait aux Français : la question militaire était évacuée, et l’enjeu était le nouveau régime. « Un ordre nouveau commence… C’est à un redressement intellectuel et moral que, d’abord, je vous convie. Français, vous l’accomplirez et vous verrez, je le jure, une France neuve surgir de votre ferveur. « 

Ainsi, en cette fin juin 1940, l’ordre du jour était d’achever la III° République. Le cas du président Paul Reynaud, démissionnaire, étant réglé, restaient le parlement et la présidence de la République. Quelles étaient les options institutionnelles ?

Comment faire pour renverser la République ?

Le plus simple était renoncer à toute forme de transition, par un coup de force militaire. Même avec ce qui restait de forces – l’armée d’armistice – cela n’était pas inenvisageable, le pouvoir en place étant tellement faible. Le doute fut entretenu autour du général Weygand, mais le souci du légalisme l’a emporté. Et politiquement, il était bien préférable d’amener la République à passer elle-même le relais. L’option du coup de force écarté, trois solutions institutionnelles étaient envisageables.

La première était la continuation pure et simple de la III° République. Il n’y avait pas, en effet, de crise institutionnelle : les armes s’étaient tues ; le président de la République était en fonction ; le président du conseil, adulé dans le pays, avait constitué sans peine son gouvernement ; les assemblées pouvaient être réunies, prêtes à voter la confiance et tous les textes nécessaires. La technique éprouvée des décrets-lois permettait de faire face à toute éventualité. Bref, les institutions de la III° République pouvaient être le cadre juridique de la phase transitoire de l’armistice, et les Allemands ne demandaient rien sur ce plan. Ce maintien des institutions n’aurait pas empêché de mettre en place un comité constitutionnel, chargé de préparer une réforme qui était effectivement une nécessité. Une nécessité,… mais pas une urgence, ce d’autant plus qu’il fallait attendre le retour à une vraie souveraineté pour adopter de nouvelles institutions. Un pays sous armistice peut-il décemment changer sa constitution ? Mais cette solution était hors de propos : le Maréchal n’imaginait pas ne rester que président du conseil.

D’où la deuxième solution, soutenue par Pierre-Etienne Flandin. Elle reposait sur la démission du président de la République Albert Lebrun, et une élection du Maréchal Pétain par les parlementaires comme le disposait alors le texte constitutionnel. Albert Lebrun, certes, avait fait savoir qu’il n’entendait pas démissionner… mais son attitude dans les jours qui ont suivi montre que cette voie n’était pas irréaliste : il suffisait de trouver une sortie acceptable. L’impossibilité était ailleurs : c’était le maintien de la République.

La troisième, très efficace, était une délégation de pouvoirs accompagnée d’une mise en congé des Chambres. C’était l’idée du groupe des sénateurs dit des Anciens Combattants, dirigés par Jean Taurines et Jean Jacquy, présentée le 7 juillet. La plus achevée des propositions :

« L’Assemblée nationale décide :

« 1°. – L’application des lois constitutionnelles des 24-25 février et 16 juillet 1875 est suspendue jusqu’à la conclusion de la paix ;

« 2°. – Monsieur le maréchal Pétain a tous les pouvoirs pour prendre, par décrets ayant force de loi, les mesures nécessaires au maintien de l’ordre, à la vie et au relèvement du pays, et à la libération du territoire ;

« 3°. – L’Assemblée nationale confie à Monsieur le maréchal Pétain la mission de préparer, en collaboration avec les commissions compétentes, les constitutions nouvelles, qui seront soumises à l’acceptation de la nation, dès que les circonstances permettront une libre consultation. »

Pour le Maréchal, cette solution était maudite : des pleins pouvoirs conférés par l’Assemblée… Impossible ! Comme il le professa par la suite : « L’autorité vient d’en haut, pas d’en bas ». Il fallait que dans le nouveau régime tout découle de la personne du Maréchal, incarnation et seule source du pouvoir. Pour arriver à cette fin, sans coup de force militaire, la seule méthode était de duper une Assemblée… qui ne demandait que ça.

Ce que disait la constitution

Parce qu’il fallait composer avec les assemblées, le maréchal Pétain s’est résolu à confier la conduite des opérations à Pierre Laval. Ce pur produit de la III° République avait été rejeté par les parlementaires : ce serait l’heure de la revanche.

La III° République connaissait le système du bicaméralisme, c’est-à-dire une représentation en deux assemblées, la Chambre des députés et le Sénat, qui réunies pour les révisions constitutionnelles, formaient l’Assemblée nationale. La procédure de révision était prévue par l’article 8 de la loi constitutionnelle du 25 févier 1875 :

« Les chambres auront droit, par délibérations séparées prises chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer qu’il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles.

« Après que chacune aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la révision.

« Les délibérations portant révision des lois constitutionnelles, en tout ou partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de révision. »

Ce vote en deux temps – par chambre, puis les chambres regroupées – et à la majorité absolue est un classique. La spécificité était que les chambres, séparément, ne se prononçaient que sur l’opportunité de modifier la constitution. Le véritable débat avait lieu devant l’Assemblée nationale, et l’Assemblée pouvait tout changer, sauf la forme républicaine.

Le projet de loi d’habilitation du 4 juillet…

Le projet politique, arrêté à Bordeaux fin juin a été mis en œuvre au pas de charge trois étapes : le 4 juillet, le projet de loi d’habilitation, en rupture avec la République ; les 9 et 10 juillet, le vote de la loi d’habilitation, qui reprenait la référence à l’idée républicaine ; le 11, la publication de l’acte constitutionnel, qui revenait au projet de loi initial, bafouant la loi d’habilitation votée la veille. 

Le projet de loi d’habilitation était très court, mais il était précédé d’un exposé des motifs qui se révéla être une véritable feuille de route du régime de Vichy. Le projet ne disait rien, mais cet exposé des motifs disait tout, et les parlementaire, surtout les responsables des assemblées, savaient exactement ce qui était en jeu.

« Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous les pouvoirs au Gouvernement, sous l’autorité et la signature du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. 

« Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie. 

« Elle sera ratifiée par les Assemblées qu’elle aura créées. »

Ce texte, d’une rédaction alambiquée, était celui de tous les dangers. Le mandat était donné au gouvernement, mais sous l’autorité et la signature du Maréchal : qui allait décider ? Ensuite, s’agissant de s’engager dans une réforme constitutionnelle, le mandat était illimité : aucun programme, aucune ligne directrice… ce qui laissait une marge de manœuvre insensée. Surtout, la ratification prévue l’était par les chambres créées par le nouveau régime. C’était donc abandonner la légitimité populaire, et donc rompre avec la République. Enfin, comment expliquer qu’il ne soit pas fait état seulement du  président du conseil, mais que soit nommé le maréchal Pétain, ce qui plaçait dans une personnalisation jamais vue dans un acte institutionnel ?   

… le texte de la loi d’habilitation du 10 juillet…

Je reviendrai sur ce qu’ont été les débats parlementaires, dont le texte a été publié au Journal officiel, comme il se doit. Retenons l’invraisemblable processus, après le projet du 4 : le 9, deux séances de quelques heures pour voter le principe de la réforme, et le 10 après-midi, une séance de quelques heures en Assemblée pour voter la loi d’habilitation, légèrement amendée. Ceci pour la part officielle, car l’essentiel des débats avait eu lieu… le matin même, lors d’une réunion secrète de l’Assemblée !

Cette dernière loi de la III° République, du 10 juillet 1940, fut promulguée depuis Vichy, sous la double signature d’Albert Lebrun, président de la République et du Maréchal Pétain, président du conseil.

« L’Assemblée nationale a adopté ;

« Le Président de la République promulgue la loi constitutionnelle dont la teneur suit :

« Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous pouvoirs au Gouvernement de la République, sous l’autorité du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie.

« Elle sera ratifiée par la Nation et appliquée par les Assemblées qu’elle aura crées. »

Deux modifications, d’apparence majeure, avaient été apportées.

La première était la mention d’un gouvernement « de la République ». Pierre Laval dira « cela allait de soit », comme s’il s’agissait de combler un oubli. En réalité, le texte de l’exposé des motifs portait en lui la fin de la République, et il s’agissait seulement d’entretenir l’illusion pour 48 heures.

Surtout, le dernier alinéa avait été profondément modifié, du fait des réticences des parlementaires. Dans la nouvelle rédaction, la constitution serait ratifiée par la Nation, et mise en œuvre par les assemblées, de telle sorte qu’on restait en République. Un peu de technique. Pour qu’il y ait changement constitutionnel, il faut que la nouvelle loi soit promulguée. La promulgation est l’acte par lequel le chef de l’Etat rend le texte exécutoire, en le publiant au Journal Officiel. C’est l’étape ultime qui donne force juridique à un acte parfait, et la promulgation de la nouvelle constitution ne pouvait avoir lieu qu’après la ratification par la Nation. Ainsi, sur le plan de l’analyse textuelle, la loi votée n’opérait pas délégation de compétence au gouvernement. Elle donnait compétence au gouvernement de la République pour rédiger un texte qui devait être soumis, avant promulgation, à un vote populaire, ce qui est l’expression même la démocratie.

Formellement, la loi était régulière. Mais dans le contexte, et vu les conditions politiques, le vote des parlementaires était irresponsable, confondant confiance et crédulité. Personne ne pouvait imaginer que cette petite barrière de papier contraindrait longtemps l’équipe d’anti-républicains qui gouvernait, et dont l’enjeu était de s’imposer comme alter ego des dictatures qui allaient, d’ici peu, redessiner la carte de l’Europe. Les dirigeants de l’Europe nouvelle s’appelaient Hitler, Staline, Mussolini, Franco, Salazar… Pétain était la solution, il n’y avait pas lieu de tergiverser. La conviction était largement partagée, alors que la France s’était écroulée comme les autres pays européens, que la Grande Bretagne ne tiendrait pas longtemps. Il fallait être prêt, et il était hors de question de s’en remettre à un référendum…

… et l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940

La troisième étape fut l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940, qui renversait la République, en supprimant la fonction présidentielle, le Maréchal Pétain s’arrogeant la qualité de chef de l’Etat. C’est l’acte majeur, qui signe le coup d’Etat juridique.

« Nous, Philippe Pétain, maréchal de France,

« Vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940,

« Déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français.

« En conséquence, nous décrétons :

« L’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 est abrogé.

« Fait à Vichy, le 11 juillet 1940.

« Ph. Pétain ».  

La coup d’Etat, c’est d’abord cette formule : « Nous, Philippe Pétain (…) déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français ».

Le Maréchal ne voulait tenir son pouvoir de personne… eh bien il était arrivé à ses fins ! Il s’attribuait l’exercice du pouvoir par une déclaration. A l’évidence, rien dans la loi du 10 juillet 1940 n’autorisait une telle prise du pouvoir. Et aussi perdus qu’étaient les parlementaires, ils n’auraient jamais voté un texte autorisant Pétain à se déclarer seul attributaire de la légitimité nationale, comme chef de l’Etat.

Vient alors, comme une conséquence, l’abrogation de l’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, connu sous le nom d’amendement Wallon. Il faut préciser que la III° République ne résultait pas d’un texte constitutionnel unique, mais d’une série de lois. Le fruit d’un terrible effort pour s’extirper de la monarchie. C’est cet amendement Wallon qui avait institué la République en créant la fonction du président de la République, un texte adopté à une voix de majorité, 353 voix contre 352. « Le président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééligible. » Abroger ce texte, c’était renverser la République. La loi du 10 juillet l’interdisait.

Ainsi, cette loi n’avait même pas tenu 24 heures. Le détour par l’Assemblée n’avait été qu’un habillage, et l’acte constitutionnel revenait purement et simplement au projet de loi initial. Dans son message du 25 juin, le maréchal Pétain avait eu cette formule restée célèbre : « Je hais les mensonges qui vous ont fait tant de mal ». La manœuvre pour parvenir à l’acte constitutionnel n°1 n’avait reposé que sur les mensonges distillés auprès des parlementaires.

La légitimité incarnée dans la personne du Maréchal

Il faut mesurer l’ampleur du bouleversement opéré par cet acte de quelques mots. Seule comptait la décision du maréchal, sans référence ni au gouvernement, ni à la République, ni à la ratification. La formule choisie « Nous, maréchal Pétain », sans la mention « au nom du peuple français », signifiait que le Maréchal était devenu la seule source de légitimité. L’illégalité était flagrante : le Maréchal, et lui seul, promulguait, une nouvelle constitution, qui abrogeait la République. Et ce n’était pas seulement la forme républicaine, qui était anéantie, c’était la structure juridique de l’Etat : désormais la légitimité s’incarnait en un homme.

Comparons avec le premier texte du général de Gaulle, visant à l’organisation du pouvoir, à savoir l’ordonnance du 27 octobre 1940, signée à Brazzaville, instituant un Conseil de Défense de l’Empire. L’existence d’une légitimité confiée est revendiquée : « Au nom du Peuple et de l’Empire français, Nous, Général de Gaulle, Chef des Français libres, ordonnons…». Le grand juriste René Cassin était passé par là. Parenthèse au passage, mais je ne peux m’empêcher : quand je vois comment nous traitons les Africains, alors que nous y avons établi les bases pour reconstruire la République...

Premières leçons, avant quatre années de perdition

L’Assemblée a souvent été attaquée pour s’être reniée en  déléguant son pouvoir constituant. C’est un peu plus compliqué. Son attitude politique a été un invraisemblable angélisme, mais l’Assemblée n’a pas délégué son pouvoir constituant. Elle a confié au gouvernement la rédaction d’un projet, qui devait être ratifié par le peuple avant sa promulgation. Ceci étant, l’analyse reste accablante, car ce mélange d’angélisme et de crédulité témoigne d’une abdication. La majorité des parlementaires voulaient se débarrasser du pouvoir, car les évènements étaient trop forts pour eux. Toute apparence était valable.

Je reviendrais sur les débats, et nous verrons qu’il y avait une vraie opposition. En revanche, le silence des hauts responsables politiques devant la publication de l’acte n° 1 est sidérant. Je pense notamment à Albert Lebrun, président de la République, qui n’a pas opposé un mot à ce coup d’Etat juridique, et qui sans frémir a laissé son fauteuil à Pétain. De même pour les deux présidents des chambres, Jules Jeanneney et Edouard Herriot, qui ne firent rien non plus, alors qu’ils étaient bien placés et bien conseillés pour analyser le décalage entre la loi du 10 et l’acte du 11. D’ailleurs, aucun des trois ne joua un rôle quelconque dans la Résistance. Leurs témoignages lors du procès Pétain furent pitoyables. Et pourtant Edouard Herriot redevint ensuite maire de Lyon, ville reconnue depuis « capitale de la Résistance ». Celui qui avait lâché la République est aujourd’hui adulé comme un modèle politique à Lyon. Ont été baptisés à son nom la grande rue qui conduit à la mairie, le grand hôpital du centre ville, un lycée et le port. Présidant la Chambre le 9, il avait proclamé sa vénération au Maréchal : « Autour de M. le maréchal Pétain, dans la vénération que son nom inspire à tous, notre nation s’est regroupée dans sa détresse. Prenons garde à ne pas troubler l’accord qui s’est établi sous son autorité. » Herriot n’avait pas entendu parler de l’appel du 18 juin, ni des poursuites pour trahison engagée contre de Gaulle, qui était un mois plus tôt secrétaire d’Etat. Quel pays compliqué !

Un dernier mot sur cette phase. S’il est un point sur lequel le Maréchal Pétain ne transigera jamais, c’est sur le fait qu’il incarnait la légitimité. Il décida ainsi seul de tous les actes constitutionnels, et il y en eu 12 au total, dont certains modifiés plusieurs fois. C’est dans ce cadre que le Maréchal s’octroya aussi des pouvoirs juridictionnels, et condamna lui-même à la détention ses principaux opposants politiques, dont Paul Reynaud,… celui qui avait eu la faiblesse de l’appeler au gouvernement. Lorsqu’il dut rappeler Pierre Laval, en novembre 1942, le Maréchal accepta de lui confier de larges pouvoirs, dont le pouvoir législatif. Mais il conserva la légitimité pour lui. Le dernier texte de Vichy, publié au Journal officiel le 17 août 1944, était signé Pierre Laval et confiait les fonctions ministérielles à des responsables d’administration. Jamais, le Maréchal Pétain ne fit quoi que soit pour abandonner son précieux talisman : il incarnait la France. On a souvent glorifié sa formule du 25 juin : « J’ai fait à la France le don de ma personne ». C’était en réalité la perte du sens de l’Etat, et la porte ouverte vers la dérive criminelle.

La place du droit dans l’histoire, et dans la période si mouvementée des années 1940 ? Je concède volontiers que ce n’est pas l’angle qui permet la vue la plus large. Et puis, c’est aux historiens d’analyser l’histoire, pas aux juristes, ce qui conduit à une grande prudence. Mais il n’en reste pas moins que, pendant ces quatre longues années, le droit a toujours été là. La justice, non, mais le droit comme instrument de la dictature. Ainsi définie, l’étude de ce droit, comme domaine spécifique, est pertinente : l’utilisation de la technique juridique au service d’une politique. Pour l’analyse de cette période, sur le plan politique, diplomatique, sociologique, économique, culturel,...les ouvrages et études sont innombrables. La recherche à partir du droit n'empiète pas sur des domaines qui ne sont pas les siens. Mais cette démarche est d’autant plus opportune que pendant toute l’époque, le régime a recherché le légalisme dans son action, comme signe de sérieux. Toutes les bases de la politique sont passées par le Journal officiel. C’est ce légalisme affiché qu’il s'agit d’analyser. M'étant engagé à parler du Conseil d'Etat lors de cette période, il me faut d'abord poser le cadre.

Le 16 juin 1940, Pétain nommé président du Conseil de la III° République

Les derniers temps de la III° République se sont enclenchés selon un processus institutionnel régulier, somme toute banal.

C’est par un décret signé le 18 mai 1940, signée par Albert Lebrun, président de la république, et Paul Reynaud, président du conseil, que  le Maréchal Pétain a été nommé vice-président du conseil, sans attribution particulière : le retour d’une vielle gloire militaire alors que les armées souffraient déjà.

Tout change courant juin, quand s’est imposé le constat de l’impossibilité de poursuivre le combat sur le sol métropolitain. Une réalité militaire qui ouvrait en droit une option : capitulation ou armistice. La capitulation, reddition de l’armée, permet au pouvoir politique de respecter ses engagements internationaux, et de s’installer auprès des alliés, sur un autre territoire de l’Empire ou en exil. Au vainqueur d’assumer l’immense tâche de gérer un paix hostile et de dégager une solution politique. A l’inverse, l’armistice est le choix politique de la fin des hostilités avec comme perspective la signature de la paix. Il épargne l’honneur de l’armée. C’est déjà beaucoup, mais l’armistice n’ouvre pas vers un bouleversement du régime politique, ni vers la collaboration. Ce sont des choix distincts.

Le 16 juin 1940, Paul Reynaud, dont le gouvernement était paralysé entre les deux thèses, devait démissionner. Dans le classicisme de la III° République, le président de la République Albert Lebrun appela le leader du courant devenu majoritaire, le maréchal Pétain, qui accepta aussitôt, et devint président du Conseil de la III° République.  

Et si Paul Reynaud n’avait pas démissionné ?

Paul Reynaud aurait-il pu bloquer le système ? Mis en minorité sur la question de l’armistice, le président du Conseil savait qu’en remettant sa démission, il permettait une transition régulière du pouvoir, et la conclusion de l’armistice. Or rien, juridiquement, n'imposat cette démission. Il pouvait poursuivre son action en réunissant les ministres fidèles et en quittant la métropole pour Alger ou Londres. Le départ des troupes du sol métropolitain était, dans la désorganisation ambiante, une gageure, mais à l’inverse rien n’interdisait à Paul Reynaud et ses ministres fidèles le 16 juin, mais encore plus le 15 ou le 14, de quitter le territoire. Même s’il n’était président du conseil que depuis le 21 mars, son départ n’aurait pas manqué d’impact. Bien entendu, l’équipe du Maréchal n’aurait renoncé à rien, mais l’habillage légaliste aurait été singulièrement plus complexe : pas facile de nommer le Maréchal président du conseil, si Paul Reynaud n’avait pas démissionné.

D’ailleurs, dans ses Mémoires, de Gaulle écrit :

« Pour ressaisir les rênes, il eut fallu s’arracher au tourbillon, passer en Afrique, tout reprendre à partir de là. M. Paul Reynaud le voyait. Mais cela impliquait des mesures extrêmes : changer le Haut-commandement, renvoyer le maréchal et la moitié de ses ministres, briser avec certaines influences, se résigner à l’occupation totale de la métropole, bref, dans une situation sans précédent, sortir à tous risques du cadre et du processus ordinaire.

 « M. Paul Reynaud ne crut pas devoir prendre sur lui des décisions aussi exorbitantes de la normale et du calcul. Il essaya d’atteindre le but en manœuvrant. De là, en particulier, il envisagea un examen éventuel des conditions de l’ennemi, pourvu que l’Angleterre donnât son consentement. Sans doute, jugeait-il que ceux-là même qui poussaient à l’armistice reculeraient quand ils en connaîtraient les conditions et qu’alors s’opérerait le regroupement de toutes les valeurs de la guerre et du salut. Mais le drame était trop rude pour que l’on pût composer. Faire la guerre sans ménager rien ou se rendre tout de suite, il n’y avait d’alternative qu’entre ces deux extrémités. Faute, pour M. Paul Reynaud, de s’être tout à fait identifié à la première, il cédait la place à Pétain, qui adoptait complètement la seconde.»

Le désastreux discours du 17 juin

C’est ainsi en qualité de dernier des présidents du conseil de la III° République que le Maréchal Pétain, le lendemain de sa nomination, le 17 juin s'est adressé à la population, alors qu’il avait déjà envoyé ses émissaires auprès des autorités allemandes pour ouvrir la négociation.

« Français,

« À l’appel de M. le président de la République, j’assume à partir d’aujourd’hui la direction du gouvernement de la France. Sûr de l’affection de notre admirable armée qui lutte, avec un héroïsme digne de ses longues traditions militaires, contre un ennemi supérieur en nombre et en armes, sûr de sa magnifique résistance – elle a rempli nos devoirs vis-à-vis de nos alliés, sûr de l’esprit des anciens combattants que j’ai eu la fierté de commander – sûr de la confiance du peuple tout entier, j’ai fait à la France le don de ma personne pour atténuer son malheur. En ces heures douloureuses, je pense aux malheureux réfugiés qui, dans un dénuement extrême, sillonnent nos routes. Je leur exprime ma compassion et ma sollicitude.

« C’est le cœur serré que je vous dis aujourd’hui qu’il faut cesser le combat.

« Je me suis adressé cette nuit à l’adversaire pour lui demander s’il est prêt à rechercher avec nous, entre soldats, après la lutte et dans l’honneur, les moyens de mettre un terme aux hostilités.

« Que les Français se groupent autour du Gouvernement que je préside pendant ces dures épreuves et fassent taire leur angoisse pour n’écouter que leur foi dans le destin de la patrie. »

Le message du 17 juin eut des effets désastreux : les troupes, en situation périlleuse, entendirent « C’est le cœur serré que je vous dis aujourd’hui qu’il faut cesser le combat » comme un ordre, et dans la plus grande incohérence, posèrent les armes. Mais l’armistice ne fut signée que le 22, et l’essentiel des 1,8 millions de prisonniers le fut au cours de ces cinq jours. Seule l’extraordinaire opération de Dunkerque, conduite par les britanniques, parvint à mettre des bataillons à l’écart. Le Maréchal entrait en politique par une bévue inégalée.

L’armistice, contrecoup du rapport de forces

L’armistice, non publié au Journal officiel, était un accord signé le dos au mur. La légitimité des autorités françaises était fictive, tolérée tant qu’elle correspondait aux intérêts allemands, et l’économie allait devoir supporter des coûts d’occupation hors norme.

Le cadre était défini par l’article 3.

« Art. 3. – Dans les régions françaises occupées, le Reich allemand exerce tous les droits de la puissance occupante. Le gouvernement français s’engage à faciliter par tous les moyens les réglementations et l’exercice de ces droits ainsi que l’exécution avec le concours de l’administration française. Le gouvernement français invitera immédiatement toutes les autorités et tous les services administratifs français du territoire occupé à se conformer aux réglementations des autorités militaires allemandes et à collaborer avec ces dernières d’une   manière correcte. »

Les articles 4 à 9 traitaient des aspects militaires : démobilisation des forces françaises, livraison aux autorités allemandes de tout le matériel de guerre pour les territoires occupés et non occupés, mise à disposition des fortifications et installations militaires, démobilisation et désarmement de la flotte et fourniture des renseignements miliaires. L’article 10 imposait une stricte neutralité aux autorités françaises, notamment pour l’Empire. Quelques lignes qui gelaient la politique étrangère de la France, garantissaient un calme stratégique en Afrique pour l’Allemagne, et donnaient le cadre des affrontements à venir entre les forces armées de Vichy et celles de la France Libre.

« Art. 10. – Le gouvernement français s’engage à n’entreprendre à l’avenir aucune action hostile contre le Reich allemand avec aucune partie des forces armées qui lui restent, ni d’aucune autre manière.

« Le gouvernement français empêchera également les membres des forces armées françaises de quitter le territoire français et veillera à ce que ni des armes, ni des équipements quelconques, ni navires, avions, etc., ne soient transférés en Angleterre ou à l’étranger.

« Le gouvernement français interdira aux ressortissants français de combattre contre l’Allemagne au service d’Etats avec lesquels l’Allemagne se trouve encore en guerre. Les ressortissants français qui ne se conformeraient pas à cette prescription seront traités par les troupes allemandes comme francs-tireurs. »

Les articles 11 et 12 assuraient le contrôle allemand sur le trafic maritime ou aérien de type commercial.

L’article 13 imposait au gouvernement français de mettre à disposition des autorités allemandes l’ensemble des équipements collectifs, en bon état. L’article 14 traitait du contrôle des émissions TSF par les Allemands. L’article 15 prévoyait une liberté de transit via la France entre l’Allemagne et l’Italie. Au titre de l’article 16, le gouvernement français ne pouvait procéder au rapatriement des populations ayant fui en zone sud qu’avec l’accord des autorités allemandes. L’article 17 imposait un contrôle strict de l’activité économique. L’article 18, très imprécis, se révéla particulièrement coûteux du fait d’une estimation très favorable du coût de cette occupation, et du choix d’un taux de change irréaliste.

Les articles 19 et 20 traitaient du sort des prisonniers : libération immédiate de tous les nationaux allemands, détenus ou prisonniers pour quelque raison que ce soit,… alors que le sort des soldats français prisonniers était suspendu à la conclusion de la paix. Un article terrible pour les prisonniers qui devenaient les otages du gouvernement allemand, et qui le restèrent 4 ans.

« Art. 20. – Les membres des forces armées françaises qui sont prisonniers de guerre de l’armée allemande resteront prisonniers de guerre jusqu’à la conclusion de la paix. »

Le pouvoir nazi était le grand gagnant de l’armistice, qui amplifiait les effets de la victoire militaire. La guerre contre le nazisme était abandonnée, et les autorités françaises s’engageaient vers la conclusion d’un accord politique. Le nouveau pouvoir français allait administrer le pays, et imposer la neutralité à l’Empire, ce qui stabilisait l’essentiel de l’Afrique. L’ordre serait assuré par les Français, donnant à l’Allemagne la possibilité de contrôler la France avec quelques garnisons et une équipe de hauts fonctionnaires. Hitler pouvait réserver ses forces armées pour d’autres combats.

L’équipe au pouvoir depuis le 16 juin 1940 aurait pu en rester à gérer au mieux les conditions de l’armistice, en cherchant à répondre aux besoins cruciaux de la population dans un pays meurtri et économiquement éreinté. Jouer sur les marges, protéger ce qui peut l’être. Les choix ont été bien différents. Il s’agissait de profiter du choc de la défaite pour refonder le pouvoir : du 22 juin au 10 juillet, vingt jours pour passer de la République à la dictature d’un homme.

(A suivre : La réorganisation du pouvoir)