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La liberté de manifester, vraie fabrique de nos libertés

De toutes mes petites chéries, c’est sans doute celle que je préfère : la liberté de manifester. C’est comme ça, que ça plaise ou pas : les grandes libertés, celles qui font le plus grand de notre bonheur, sont nées dans la rue. Pas dans les colloques universitaires, pas à l’assemblée, pas devant les juridictions…  Ces instances nobles ne font que courir après l’évènement. Tout part de la rue. Cela veut dire aussi qu’il faut savoir poser précisément les principes… et les limites.

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Une liberté fondamentale

Alors la liberté de manifester… Sûrement inscrite dans le grand marbre de la doxa républicaine… Rien du tout ! Elle est tellement belle, tellement forte, tellement rebelle que les obsédés textuels n’osent pas s’en approcher, et que Dieu les en garde.

Le décret-loi du 23 octobre 1935

La base reste le décret-loi du 23 octobre 1935portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l'ordre public, intégré dans le Code de la sécurité intérieure, aux articles L. 211-1 s. Un décret-loi, kézaco ? Les décrets-lois, c’est la tare de la glorieuse III° République : l’assemblée pataugeait, alors elle autorisait le gouvernement à légiférer à sa place (Ici, par la loi du 8 juin 1935). La démocratie électorale institue un parlement qui, expression de la souveraineté nationale, a pour charge de voter les lois… et le parlement abdique, pour transférer son pouvoir au gouvernement. Bref : c’est un décret, mais il a valeur de loi.

Quelle époque !... A ceci près que le procédé a été maintenu, et on l’a appelle sous la V° République « les ordonnances ». Ce en ajoutant que le gouvernement peut, de plus, écraser le parlement avec le 49.3. La République est belle,… mais attention aux âmes sensibles de ne pas jeter un œil sous les jupons de Marianne.

La décision du Conseil constitutionnel du 18 janvier 1995

Alors liberté fondamentale ? Je veux, mon neveu ! Mais comme il y a eu peu de législations tournant autour du sujet, le Conseil constitutionnel n’a pas eu à en dire beaucoup. Dans une décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995, il a glissé (§16) qu’il s’agissait surement d’un droit constitutionnel, mais le club des retraités ne s’est pas trop aventuré. C’est vrai que pour nos joyeux amis retraités-recyclés, qui n’ont jamais fait de manif de leur vie, pas facile de savoir ce que c’est...

Le droit européen

Le droit européen fournit, lui, d’excellentes bases, et d’ailleurs parfaitement en phase avec le droit français. 

Pour bien saisir le droit conventionnel européen, il faut partir de l’idée de démocratie. La CEDH rappelle régulièrement que la démocratie est l'unique modèle politique envisagé par la Convention et le seul qui soit compatible avec celle-ci (CEDH, Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie [GC], n° 41340/9841342/9841343/98 et 41344/98, §§ 86-89 ; CEDH, Parti populaire démocrate-chrétien c. Moldova, n°28793/02, § 63, CEDH 2006‑II).

Dans ce cadre, le droit à la liberté de réunion et d’association est un droit fondamental et, à l’instar du droit à la liberté d’expression, l’un des fondements de pareille société (CEDH, Djavit An c. Turquie, 20 février 2003, n° 20652/92, § 56 ; CEDH, Handyside, 7 décembre 1976, Série A, § 49). Comme tel, ce droit couvre, à la fois les réunions privées et les réunions sur la voie publique et dès lors, il ne doit pas faire l'objet d'une interprétation restrictive (CEDH, Rassemblement jurassien c. Suisse, 10 octobre 1979, n° 8191/78 §3 ; CEDH, Rassemblement jurassien et Unité jurassienne, § 93 ; CEDH, Djavit An c. Turquie, 9 juillet 2003, n° 20652/92, § 56 ; CEDH, Karatepe et autres c. Turquie, 7 avril 2009nos 33112/0436110/0440190/0441469/04 et 41471/04, § 46,).

Les Etats doivent protéger le droit de manifester dans les lieux publics et prendre les mesures nécessaires afin d’assurer la jouissance effective de ce droit (CEDH, Chrétiens contre le racisme et le fascisme, décision précitée, p. 162 ; CEDH, Djavit An c. Turquie, 9 juillet 2003, n° 20652/92, § 56-57). L'Etat est le garant ultime du principe du pluralisme, ce qui conduit à reconnaitre à sa charge des obligations positives inhérentes à un respect effectif de cette liberté (CEDH, Informationsverein Lentia et autres c. Autriche, 24 novembre 1993, § 38 ; CEDH, Wilson, National Union of Journalists et autres c. Royaume‑Uni, nos 30668/9630671/96 et 30678/96, § 41 ; CEDH, Ouranio Toxo et autres c. Grèce, no 74989/01, § 37, CEDH 2005‑X). Ces obligations revêtent une importance toute particulière pour les personnes dont les opinions sont impopulaires ou qui appartiennent à des minorités, du fait qu'elles sont plus exposées aux brimades (CEDH, Bączkowski et autres c. Pologne, 3 mai 2007, n° 1543/06, § 64).

En résumé ? C’est du grand classique… Une liberté fondamentale, gérée par l’administration, sous le contrôle du juge, au service du respect de l’ordre public, objectif de nature constitutionnelle.

liberté de manifestation

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La déclaration en préfecture

Ce que dit le texte

Le texte de référence est l’article L. 211-1 du Code de la sécurité intérieure, soit article 1er du décret du 23 octobre 1935 :

« Sont soumis à l'obligation d'une déclaration préalable, tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et d'une façon générale toutes manifestations sur la voie publique ».

La procédure de déclaration est définie à l’article L. 211-2 : 

« La déclaration est faite à la mairie de la commune ou aux mairies des différentes communes sur le territoire desquelles la manifestation doit avoir lieu, trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation. A Paris, la déclaration est faite à la préfecture de police. Elle est faite au représentant de l'Etat dans le département en ce qui concerne les communes où est instituée la police d'Etat.

« La déclaration fait connaître les noms, prénoms et domiciles des organisateurs et est signée par trois d'entre eux faisant élection de domicile dans le département ; elle indique le but de la manifestation, le lieu, la date et l'heure du rassemblement des groupements invités à y prendre part et, s'il y a lieu, l'itinéraire projeté.

« L'autorité qui reçoit la déclaration en délivre immédiatement un récépissé ».

En pratique

La procédure est donc simple : il faut, entre trois et quinze jours avant la date prévue, que trois personnes s’annonçant organisateurs – mais les préfectures admettent moins de trois jours et moins de trois personnes – adressent une déclaration écrite à la préfecture donnant leur identité et leur adresse, exposant le parcours et, très important, la thématique. En effet, la manifestation c’est la conjonction d’un rassemblement de personnes dans l’espace public et une intention, celle de faire entendre des opinions ou des revendications. Il peut y avoir mouvement ou non des personnes rassemblées, c’est secondaire, mais il doit y avoir la volonté de manifester des opinions, faute de quoi le rassemblement n serait qu’un attroupement, et là ce serait chaud comme on le verra…

La question du calendrier est très sensible. La manif est la réaction à un évènement, et il faut faire vite. Mais un ou deux jours de plus, ça aide beaucoup, surtout si la discussion avec la préfecture n’est pas simple, ou qu’il faut engager un référé devant le tribunal administratif.

Toute personne peut faire cette déclaration. Comme le souligne la CEDH, les partis politiques jouent un rôle essentiel pour le maintien du pluralisme et de la démocratie, mais les associations créées à d'autres fins sont également importantes pour le bon fonctionnement de celle-ci. En effet, le pluralisme repose aussi sur la reconnaissance et le respect véritables de la diversité et de la dynamique des traditions culturelles, des identités ethniques et culturelles, des convictions religieuses, et des idées et concepts artistiques, littéraires et socio-économiques (CEDH, Gorzelik et autres c. Pologne [GC], n° 44158/98, § 92, CEDH 2004‑I).

La Cour attache une importance particulière au pluralisme, à la tolérance et à l'esprit d'ouverture, qui caractérisent selon elle une « société démocratique ». Aussi affirme-t-elle que, bien qu'il faille parfois subordonner les intérêts d'individus à ceux d'un groupe, la démocratie ne se ramène pas à la suprématie constante de l'opinion d'une majorité mais commande un équilibre qui assure aux minorités un juste traitement et qui évite tout abus d'une position dominante (CEDH, Young, James et Webster c. Royaume-Uni, 13 août 1981, § 63, série A no 44 ; CEDH, Chassagnou et autres c. France [GC], n° 25088/9428331/95 et 28443/95, § 112, CEDH 1999‑III).

Analyse

Dès ce stade, l’essentiel est dit : c’est un régime de déclaration, pas d’autorisation. Donc quand vous entendrez « manifestation non autorisée », vous rigolerez un bon coup, car la loi ne prévoit pas « l’autorisation » de manifestations. Bref, tu déclares la manif… et tu manif joyeusement… mais ça se complique si le préfet a prononcé une interdiction.  

Le régime français, déclaratif, se situe bien au-dessus des références de la CEDH, qui admet la soumission de cette liberté à une procédure d'autorisation, au motif que les autorités doivent être mises en mesure de s'assurer du caractère pacifique d'une réunion (CEDH, Rassemblement jurassien c. Suisse, 10 octobre 1979, n° 8191/78 §3) et de prendre les mesures nécessaires pour toute manifestation légale afin de garantir le bon déroulement de celle-ci et la sécurité de tous les citoyens. (CEDH, Djavit An c. Turquie, n° 20652/92, §§ 56-57 ; CEDH, Piermont c. France, 27 avril 1995, §§ 76-77 ; CEDH, Plattform « Ärzte für das Leben » c. Autriche, 21 juin 1988, § 32).

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L’interdiction

Le texte

L’interdiction, c’est ce que prévoit l’article L. 211-4:

« Si l'autorité investie du pouvoir de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l'ordre public, elle l'interdit par un arrêté qu'elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu ».

« De nature à troubler l’ordre public » : tout est dans cette formule, et là, on entre dans le suave car la manif va troubler le bon ordre – elle est faite pour ça – mais il faut apprécier si elle est « de nature » à troubler l’ordre public. Pas facile de caler le trébuchet, et surtout qu’on évalue à ce stade par anticipation. Quand on sera sur le terrain, au moment de la manif’, on, appréciera le risque de trouble à l’ordre public in vivo, ce qui est déjà plus facile.  Toute manifestation dans un lieu public est susceptible de causer un certain désordre pour le déroulement de la vie quotidienne et de susciter des réactions hostiles, et le gouvernement doit apporter des éléments objectifs (CEDH, Oya Ataman c. Turquie, 5 décembre 2006, n° 74552/01).  

Une manifestation qui ne trouble pas l’ordre public ne peut être interdite pour le simple motif qu’elle n’aurait pas été déclarée. Que la manifestation soit déclarée ou non, un ordre de dispersion ne peut être donné qu’en fonction du trouble à l’ordre public. Souvent cela revient à laisser se dérouler une manifestation irrégulière, car l’interdiction pourrait susciter des troubles plus graves encore à l’ordre public.

Ces textes cherchent à concilier la prévention des atteintes à l'ordre public, nécessaire à la sauvegarde de droits et principes de valeur constitutionnelle, et l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, dont la liberté individuelle et la liberté de manifester. Ils ne méconnaissent pas le principe selon lequel l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle, dès lors qu'il revient à celle-ci, en dernier lieu, de s'assurer que le rassemblement a le caractère d'un attroupement au sens précité, de sorte que le juge saisi de poursuites pénales doit vérifier l'effectivité du risque de trouble à l'ordre public créé par le rassemblement (Crim., 25 février 2014, n° 13-90039, publié).

La jurisprudence

Les autorités ont le devoir de prendre les mesures nécessaires pour garantir le bon déroulement de toute manifestation légale et la sécurité de tous les citoyens (CEDH, Djavit An c. Turquie, no 20652/92, §§ 56‑57 ; CEDH 2003‑III, Piermont c. France, 27 avril 1995, §§ 76‑77 ; CEDH, Plattform « Ärzte für das Leben » c. Autriche, 21 juin 1988, § 32 ; CEDH, Schwabe et M.G. c. Allemagne, nos 8080/08 et 8577/08, §§ 110-113).

Toute manifestation dans un lieu public est susceptible de causer un certain désordre dans le déroulement de la vie quotidienne et de susciter des réactions hostiles ; elle estime que cette circonstance ne justifie pas en soi une atteinte à la liberté de réunion (CEDH, Berladir et autres c. Russie, 10 juillet 2012, n° 34202/06, §§ 38-43). Une manifestation pacifique ne devrait pas, en principe, être soumise à la menace d’une sanction pénale (CEDH, Akgöl et Göl c. Turquie, 31 janvier 2012, n° 28495/06 et 28516/06, § 43 ; CEDH, Aşıcı c. Turquie (no 2), 17 mai 2011,  n° 26656/04, § 49 ; CEDH, Çelik c. Turquie (n°3), 15 novembre 2012, 36487/07, § 92).

Le préfet de police avait interdit toutes les manifestations prévues lors d’un séjour du Président de la République populaire de Chine, en 1994. Abusif, a répondu le Conseil d’Etat : « s'il appartenait au préfet de police de prendre toutes mesures appropriées, notamment aux abords de l'ambassade de Chine, pour prévenir les risques de désordres susceptibles d'être occasionnés par les manifestations envisagées par l'association « La communauté tibétaine en France et ses amis », il ne pouvait prendre un arrêté d'interdiction générale qui excédait les nécessités du maintien de l'ordre public. De plus, l'arrêté litigieux était également motivé par le fait que les manifestations envisagées pouvaient « porter atteinte aux relations internationales de la République », alors un tel motif, qui ne faisait pas référence à des risques de troubles à l'ordre public, n'était pas de nature à justifier l'arrêté d’interdiction (Conseil d’Etat, 12 novembre 1997, n° 169295, publié). 

Dans une décision du 23 juillet 1993 (n° 107126), le Conseil d’Etat statuant en référé affirme, de manière critiquable, que l’interdiction est possible si l’autorité de police estime qu'elle est « susceptible de troubler l'ordre public ».  En l’occurrence, avait ainsi été interdite, dans le département des Pyrénées-Atlantiques, une caravane itinérante destinée à sensibiliser la population sur les conditions de détention de militants séparatistes, le juge retenant que cette manifestation se déroulait à une période marquée par une vague d'attentats dans une région affectée depuis plusieurs années par des actions violentes contre les personnes et les biens ».

Une manifestation ne pouvait être interdite dès lors qu’il ne ressortait pas du dossier que la manifestation ait été de nature à menacer l'ordre public dans des conditions telles qu'il ne pouvait être paré à tout danger dans le quartier considéré par des mesures de police appropriées (CAA Paris, 7 mars 2000, n° 97PA00133).

Il y a rarement interdiction d’emblée, sauf si l’objet de la manif est illicite par nature. Le Conseil d’Etat a ainsi retenu le caractère discriminatoire de l'organisation sur la voie publique de la distribution en hiver d’une « soupe au cochon », ce projet étant constitutif d'une forme de dégradation de la dignité humaine, pour interdire cette manifestation(Conseil d'État, 5 janvier 2007, n° 300311, Tables).

En pratique

Le calage de la manif se joue par négociation, et on arrive le plus souvent à un accord. Les personnes qui ont déclaré la manifestation sont contactées par les services préfectoraux pour caler le projet. Cette négociation repose sur le rapport de force politique, mais sur la nécessité de prendre en compte les réalités.

Alors que, fait remarquable, cette négociation n’est pas prévue par les textes, elle joue un rôle central, et les préfectures sont particulièrement intéressées à la qualité du dialogue pouvant se créer, redoutant en revanche les appels informels à manifester via les réseaux internet, qui ne leur laissent pas d’interlocuteurs.

La jurisprudence a cette jolie formule, tout en balance : « Le respect de la liberté de manifestation et d’expression doit être concilié avec le maintien de l’ordre public et il appartient à l’autorité investie du pouvoir de police, lorsqu’elle est saisie d’une déclaration préalable, d’apprécier le risque de troubles à l’ordre public et, sous le contrôle du juge administratif, de prendre les mesures de nature à prévenir lesdits troubles, et, le cas échéant, d’interdire la manifestation si une telle mesure est seule de nature à préserver l’ordre public ».

Donc, tout est très bien, et effectivement la pratique montre que la discussion est souvent positive. Si la volonté de manifester est patente, il faut s’organiser et on discute essentiellement du parcours, pour permettre une sécurisation et éviter des endroits sensibles, mais on teste aussi les capacités des organisateurs. Il faut mesurer le risque de contremanifestation, la capacité des organisateurs à tenir le cortège, à assurer un service d’ordre, à contenir des perturbateurs… On tient compte aussi de l’expérience des organisateurs, de l’existence ou non d’antécédents fâcheux. 

Du côté des forces de l’ordre, il y a du répondant, mais ce n’est pas infini, et la préfecture doit ajuster. Elle doit respecter cette importante liberté, jauger la capacité des organisateurs à tenir leur manifestation, et imaginer ce qui est susceptible d’arriver si elle bloque tout, ou trop.

Bon. Sauf que parfois, ça coince. La situation parait immaîtrisable, ou est présentée comme telle, et la manif est interdite. Les organisateurs se voient alors notifier un arrêté préfectoral : la manifestation est interdite. Ça se complique,… mais attention, ce n’est pas fini.

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Le recours en référé

Le texte

On commence par un recours en référé, et pas n’importe lequel le référé-liberté. 

Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

« Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».

En pratique

Les avocats sont rodés à cette technique, et les actes sont échangés par fax ou mail. Quand ils enclenchent le processus, ils doivent se rendre disponibles, car l’audience peut être fixée très rapidement. Un appel peut être formé devant le Conseil d’Etat, qui lui aussi statue dans la plus grande urgence.

Pour avoir une idée de la célérité de ces procédures, on peut prendre le cas d’un des arrêtés d’interdiction de manifestation de soutien à la Palestine, en juillet 2014. La manifestation avait été déclarée le 24 juillet 2014 pour se tenir le samedi 26 juillet 2014, à 15 heures. Une rencontre à la préfecture s’est tenue le 24, suivi d’un arrêté d’interdiction du 25 juillet 2014. Le juge des référés du tribunal administratif s’est prononcé le 25 en soirée, rejetant le recours, et l’audience d’appel s’est tenue le 26 juillet 2014 à 11h30, l’arrêt étant rendu en début d’après-midi, confirmant l’interdiction. Moyenne en quoi la manifestation interdite s’est tenue à 15 heures…

Et si tu n’as fait de référé, ou que le référé a été rejeté ? Eh bien, rien n’est joué, tu peux encore manifester. Les préfectures et les tribunaux le savent parfaitement, et jouent le jeu de la liberté. Le problème de fond est l’incapacité de tarir la source : s’il y a vraiment une volonté de manifester, il faut mieux chercher à l’encadrer, en limitant les risques.

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Ça marche comment, une manif interdite ?

Les textes

Les textes ne le disent pas explicitement, mais l’analyse est imparable, et la jurisprudence bien fixée en ce sens : la simple participation à une telle manifestation ne tombe pas sous le coup de la loi. 

Donc, allons l’esprit libre – et donc responsable –  à la manif interdite. Surpris ? Il faut lire l’article 431-9 du Code pénal.

« Est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait :

1° D'avoir organisé une manifestation sur la voie publique n'ayant pas fait l'objet d'une déclaration préalable dans les conditions fixées par la loi ;

2° D'avoir organisé une manifestation sur la voie publique ayant été interdite dans les conditions fixées par la loi ;

3° D'avoir établi une déclaration incomplète ou inexacte de nature à tromper sur l'objet ou les conditions de la manifestation projetée.

Trois cas qui tournent autour de la personne ayant déclaré la manifestation ou qui aurait dû le faire,… et rien d’autre. La répression prévue par la loi pénale est donc très limitée, car elle ne concerne que l’organisateur.

La jurisprudence sur les participants

Deux personnes avaient pris la parole au cours d'un rassemblement non autorisé, tenu devant la mairie de Montpellier, mais aucun élément ne permettait d'affirmer qu'ils aient pris une part quelconque à l'organisation de cette réunion, et notamment à la distribution de convocations ou aux appels effectués par la voie de la presse qui l'ont précédée. Dès lors, les prévenus ne pouvaient qu’être relaxés, la loi ne punissant que ceux qui ont participé à l'organisation d'une réunion non autorisée (Crim., 23 février 1954, Publié, Bull. n° 85).

Formellement, la seule infraction qui puisse être relevée à l’encore du manifestant paisible participant à une manifestation interdite est celle de la violation de l’arrêté préfectoral, dans les conditions de l’article R. 610-5 du Code pénal : « La violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont punis de l'amende prévue pour les contraventions de la 1re classe ».

Les poursuites sont loin d’être simples. Cela ne peut d’abord concerner les manifestations interdites, et pas les non déclarés qui ne peuvent être pas interdites, par hypothèse. Il faut ensuite prouver que la publication de l’arrêté d’interdiction permettait l’information effective du public, par exemple par un affichage sur les lieux de la manifestation, qui n’est jamais fait, et la personne poursuivie pourrait au titre de sa défense soulever l’illégalité de l’arrêté dans le cadre d’une exception d’illégalité. Tout ceci pour une amende forfaire de 38 euros…  

Jurisprudence sur les organisateurs

S’il y a eu un arrêté d’interdiction qu’il n’a pas respecté, l’organisateur peut être poursuivi sur le fondement de l'article 431-9 du Code pénal.

La première question est de déterminer qui est organisateur, ce qui est loin d’être évident.

Un participant avait pris une part active aux préparatifs de la réunion non déclarée. Dans la presse, il s’en était présenté comme l'instigateur, et c'est sur son initiative, ses suggestions, et ses instructions, et à la suite de son appel publié dans la presse que la manifestation avait été décidée. Il en avait été légalement l'animateur, comme cela ressort du discours qu'il y a prononcé et de la place de choix qu'il a occupée dans le cortège qui s'est ensuite formé. De toute cette activité découle la preuve de son rôle prépondérant, tant dans le déroulement de la réunion, que dans son organisation, à laquelle il a manifestement participé, et il doit être tenu comme organisateur au sens du décret du 23 octobre 1935 (Crim., 23 février 1954,Publié, Bull. n° 85).

La question avait été au centre des débats sur les manifestations pro-Gaza de Paris, lors de l’été 2014. Un militant du NPA avait fait la déclaration, s’était vu opposer un refus, avait saisi le juge des référés du TA de Paris, et le juge avait rejeté son recours. L’instance dirigeante du NPA avait ignoré cette décision, et appelé à une manif aux lieux et place prévus. Le militant du NPA n’avait pas appelé lui-même à la manif, et prudemment il n’était pas présent à la manif… Il n’était donc pas l’organisateur, et poursuivi au pénal par le parquet, il a été relaxé. Il restait des poursuites envisageables au titre du 2° – avoir organisé une manifestation qui avait été interdite – mais contre qui exercer les poursuites, alors que la décision relevait d’un collectif au sein du parti, et d’autres associations…

Ensuite vient la défense au fond, et il est alors possible de soulever devant le juge correctionnel une exception d'illégalité de l’arrêté préfectoral.

Dans des poursuites pour organisation d'une manifestation interdite, une cour d'appel, saisie par le prévenu d'une exception d’illégalité de l'arrêté ayant interdit la manifestation, apprécie souverainement si la mesure d'interdiction prise, constitutive d'une restriction à l'exercice du droit de manifester ses opinions et convictions, est justifiée, au regard des circonstances de la cause, par les risques pour l'ordre et la sécurité publics. 

Pour écarter l’exception, la cour d’appel avait jugé que la restriction à l'exercice du droit de manifester était justifiée par les risques pour l'ordre et la sécurité publics, eu égard à l'organisation d'une contre-manifestation dans les mêmes circonstances de temps et de lieu, aux troubles, objet de poursuites, déjà survenus lors d'une précédente manifestation organisée par l'association présidée par le prévenu, et au choix du lieu de rassemblement, de nature à perturber l'activité de l'hôpital (Crim., 3 avril 2001, n° 00-86515, Publié).  

A noter que l'organisation d'une manifestation sans déclaration et l'organisation d'une manifestation ayant été interdite constituent la même infraction, le délit de manifestation illicite, ce qui est à prendre en compte pour définir un cas de récidive.

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Alors, participer à une manifestation interdite ?

Le texte

La référence est l'article 431-3 du Code pénal, relatif à la participation délictueuse à un attroupement :

Constitue un attroupement tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l'ordre public.

Un attroupement peut être dissipé par la force publique après deux sommations de se disperser restées sans effet adressées dans les conditions et selon les modalités prévues par l'article L. 211-9 du Code de la sécurité intérieure.

Les premiers mots sont décisifs : « Constitue un attroupement tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l'ordre public ».

Là, on ne rigole plus.

A ce stade, il faut rappeler qu’une manifestation peut ne pas être mobile, comme l’occupation d’un lieu, et l’absence de mouvement n’est donc pas le critère.

Le point clé, c’est la volonté de manifester, c’est-à-dire de faire valoir publiquement des opinions ou des idées, ce qui place sous le régime de la liberté fondamentale de manifestation.

L’attroupement, c’est un regroupement de personnes, comme ça… Un regroupement de personnes n’est pas illégal en soit, mais il ne bénéficie pas du régime des libertés fondamentales, et il sera vite considéré comme « susceptible de troubler l’ordre public », au sens de l’article 431-3. Ici, c’est le bon sens qui parle. Un évènement fortuit cause un attroupement, pas de problème, c’est la vie de tous les jours. Mais là nous sommes sur une autre hypothèse, celle de personnes se regroupent, sans rien dire de leurs intentions, sans leader, sans but… et il y a vite de quoi inquiéter sur ce peuvent être les réactions de cette foule inorganisée, ou de tiers vis-à-vis de cette foule.

Un regroupement « susceptible » de troubler l’ordre public, ça peut reposer sur peu de choses… qu’il revient à la police d’apprécier. Pour mettre fin à un attroupement, il n’est pas nécessaire que l’autorité de police constate le trouble. Il lui suffit de se convaincre qu’elle a des motifs pour le redouter, et elle doit agir, car le maintien de l’ordre public est son premier devoir. Et ce « susceptible » parait acquis, alors la loi impose aux forces de l’ordre d’y mettre fin, avec autorité et proportion.

Et là encore, vérifions à quel point le droit respecte les libertés : la police doit mettre fin à l’attroupement,…  mais la participation à cet attroupement, n’est pas qualifié comme une infraction. Le fait ne devient délictueux que si les sommations ont été délivrées, et n’ont pas été respectées, et la procédure est strictement réglementée par le Code de la sécurité intérieure (Art. L. 211-9 s., voir § 6 ci-dessous)

La jurisprudence

Faute de préavis, une manifestation est irrégulière, mais une situation irrégulière ne justifie pas en soi une atteinte à la liberté de réunion au sens de l’article 11, car il y avait bien un but revendicatif (CEDH, Cisse c. France, n° 51346/99, § 50).

En l’absence d’actes de violence de la part des manifestants, même si la manifestation est irrégulière, il est important que les pouvoirs publics fassent preuve d’une certaine tolérance pour les rassemblements pacifiques, afin que la liberté de réunion telle qu’elle est garantie par l’article 11 de la Convention ne soit pas dépourvue de tout contenu (CEDH, Oya Ataman c. Turquie, 5 décembre 2006, n° 74552/01, § 42 ; CEDH, Bukta et alter c. Hongrie, 17 juillet 2007, n° 25691/04, § 37)

Les principales infractions

Pour le participant, le Code pénal distingue deux seuils selon qu’il y ait port d’arme ou non, étant entendu que peut être concerné tout objet susceptible d’être utilisé comme une arme.

L’option « sans arme », c’est l’article 431-4 :

« Le fait, pour celui qui n'est pas porteur d'une arme, de continuer volontairement à participer à un attroupement après les sommations est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende.

« L'infraction définie au premier alinéa est punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende lorsque son auteur dissimule volontairement en tout ou partie son visage afin de ne pas être identifié.

L’option « avec armes », c’est l’article 431-5 :

« Le fait de participer à un attroupement en étant porteur d'une arme est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende.

« Si la personne armée a continué volontairement à participer à un attroupement après les sommations, la peine est portée à cinq ans d'emprisonnement et à 75 000 € d'amende.

« Si la personne armée dissimule volontairement en tout ou partie son visage afin de ne pas être identifiée, la peine est également portée à cinq ans d'emprisonnement et à 75 000 € d'amende ».

On retrouve une responsabilité spécifique de l’organisateur avec l’article 431-6, sous l’ange du délit de provocation à un attroupement :

« La provocation directe à un attroupement armé, manifestée soit par des cris ou discours publics, soit par des écrits affichés ou distribués, soit par tout autre moyen de transmission de l'écrit, de la parole ou de l'image, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

« Lorsque la provocation est suivie d'effet, la peine est portée à sept ans d'emprisonnement et à 100 000 euros d'amende.

La jurisprudence a bien souligné la nuance : lorsque la provocation à un attroupement n'a amené qu'un attroupement qui, à aucune de ses phases n'est devenu délictueux, soit qu'il se soit dispersé à la première sommation, soit qu'il n'ait pas été légalement invité à se disperser, elle ne peut être incriminée que comme une provocation non suivie d'effet (Crim., 23 février 1954, Publié, Bull. n° 85)

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La dispersion

Ici, nous abordons deux hypothèses, qui reviennent au même résultat : la dispersion d’un attroupement.

Le premier cas est celui de l’attroupement, auquel il faut mettre fin car il est « susceptible » de troubler l’ordre public.

Le second cas est celui de la fin de manif. Quand la manif - déclarée ou non – prend fin, avec le demande de dispersion lancée par les organisateurs, elle va devenir un attroupement si un rassemblement se maintient, et on comprend qu’on passe alors très vite dans le « susceptible » de troubler l’ordre public…  En fin de manif, le risque est élevé, et la police doit assumer sa mission, qui est de garantir l’ordre. Mais il faut au moins qu’existe une possibilité de trouble… ce qui n’est pas toujours le cas.

Les textes ont définis avec beaucoup de précision la procédure. Le recours à la force est décidé par une autorité de commandement, et suivent deux sommations avant de passer au recours à la force.

Le texte

Le texte de référence est l’article L. 211-9 du Code de la sécurité intérieure:

« Un attroupement, au sens de l'article 431-3 du code pénal, peut être dissipé par la force publique après deux sommations de se disperser demeurées sans effet, adressées, lorsqu'ils sont porteurs des insignes de leur fonction, par :

« 1° Le représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police ;

« 2° Sauf à Paris, le maire ou l'un de ses adjoints ;

« 3° Tout officier de police judiciaire responsable de la sécurité publique, ou tout autre officier de police judiciaire.

« Il est procédé à ces sommations suivant des modalités propres à informer les personnes participant à l'attroupement de l'obligation de se disperser sans délai.

« Toutefois, les représentants de la force publique appelés en vue de dissiper un attroupement peuvent faire directement usage de la force si des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou s'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent.

« Les modalités d'application des alinéas précédents sont précisées par un décret en Conseil d'Etat, qui détermine également les insignes que doivent porter les personnes mentionnées aux 1° à 3° et les conditions d'usage des armes à feu pour le maintien de l'ordre public ».

La prise de décision du recours à la force n’a rien d’automatique, et si la manif se disperse petit à petit, la logique est de laisser faire. Quand le rassemblement est « susceptible de troubler l'ordre public », la décision doit être prise du recours à la force, dans une démarche strictement proportionnée aux nécessités. La décision suppose donc une excellent connaissance du terrain, mais l’autorité qui décide droit être en recul, pour avoir une vue plus large. 

L’article R-211-21 du Code de la sécurité intérieure réserve la décision au préfet du département ou au sous-préfet, au maire ou à l’un de ses adjoints, au commissaire de police, au commandant de groupement de gendarmerie départementale ou, mandaté par l’autorité préfectorale, au commissaire de police ou à l’officier de police chef de circonscription.

En pratique

Il est certain qu’en fin de manif’, et alors que les organisateurs ont appelé à la dispersion, il ne reste plus beaucoup de marge de manœuvre, mais même dans ces circonstances, un rassemblement calme et pacifique, éloigné de tout risque de trouble à l’ordre public, n'est pas constitutif d'un attroupement prohibé.

L’article 431-4 du Code pénal sanctionne les personnes qui ont participé à un attroupement non armé dans le cas où, les sommations légales étant demeurées sans résultat, l'attroupement n'a pu être dissipé que par la force. Si la personne a quitté l’attroupement avant que les sommations légales aient été effectuées, sa relaxe est acquise (Crim., 23 février 1954, Publié, Bull. n° 85).

Si elle n’a pas quitté l’attroupement, elle pourra être citée devant le tribunal correctionnel, sur le fondement de l’article 431-4 ou des textes similaires. L’une des moyens de défense pourra être de contester la validité de de l’ordre donné de dispersion devant le juge correctionnel, dans le cadre d’une exception d’illégalité. Cette une décision est par ailleurs attaquable par un recours pour excès de pouvoir, devant la juridiction administrative.  

Reste alors les méthodes du recours à la force publique, le cadre opératoire étant fixé par l’article R. 211-13 du code la sécurité intérieure : « L’emploi de la force par les représentants de la force publique n’est possible que si les circonstances le rendent absolument nécessaire au maintien de l’ordre public dans les conditions définies par l’article L. 211-9. La force déployée doit être proportionnée au trouble à faire cesser et son emploi doit prendre fin lorsque celui-ci a cessé. »

Les modalités sont très réglementées, et la CEDH a donné des grilles générales d’analyse à propos des dramatiques évènements survenus lors de manifestations d’opposition au G8 de Gênes de 2001 (Cour EDH, G.C., Giuliani et Gaggio c. Italie,24 mars 2011, 23458/02 ; CEDH, Cestaro c. Italie, 7 avril 2015, n° 6884/11). Mais ça, c’est une autre histoire…

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Commentaires

  • Utile, merci.

  • Excellent article, qui a dû demander beaucoup de temps de rédaction, merci !

  • Quelques petites erreurs de syntaxe :

    sous l’ange du délit de provocation à un attroupement -> sous l'angle

    Cette négociation repose sur le rapport de force politique, mais sur la nécessité de prendre en compte les réalités. -> il ne manquerait pas une négation ?

Les commentaires sont fermés.

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