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  • La résolution 2334 (2016) sur la Palestine : Analyse de Nicolas Boeglin

    La résolution 2334 (2016) sur la Palestine, on en parle… et on en parlera. Voici une analyse documentée et ajustée de Nicolas Boeglin, Professeur de Droit International Public, Faculté de Droit, Universidad de Costa Rica (UCR). Bonne lecture, et merci Nicolas pour cet excellent et éclairant travail.

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    MISE EN PERSPECTIVE DE LA RÉSOLUTION 2334 (2016)

    DU CONSEIL DE SÉCURITÉ DES NATIONS UNIES

    CONDAMNANT LA POLITIQUE DE COLONISATION ISRAÉLIENNE

    Nicolas Boeglin, Professeur de Droit International Public,

    Faculté de Droit, Universidad de Costa Rica (UCR)

    Le 23 décembre 2016, pour la première fois depuis l´année 1980, le Conseil de Sécurité des Nations Unies a pu adopter une résolution condamnant en des termes extrêmement catégoriques, les implantations israéliennes en territoire palestinien. Les projets de résolution sur celles-ci présentés depuis lors étaient systématiquement l´objet d´un véto nord-américain, permettant ainsi aux autorités israéliennes, en toute impunité, de continuer la construction de nouvelles implantations et de procéder à la destruction de maisons habitées par des familles palestiniennes, tant en Cisjordanie que dans les quartiers de Jérusalem-Est.

    Les dernières résolutions du Conseil de Sécurité condamnant ces actions israéliennes datent de 1980 (voir le texte des résolutions 476 et 478). Dans un rapport récent daté du 29 décembre 2016, on lit que durant l´année 2016, plus de mille maisons de familles palestiniennes ont été démolies ou saisies: "Le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) des Nations Unies a annoncé jeudi que 1.089 structures appartenant à des Palestiniens en Cisjordanie, y compris à Jérusalem-Est, ont été démolies ou saisies par les autorités israéliennes durant l'année 2016" (voir note de presse des Nations Unies).

    Concernant les chiffres de cette colonisation et ses effets pendant plus de 35 ans, lors d´une séance spéciale organisée au mois d’octobre 2016 devant les membres du Conseil de Sécurité (voir note de What´s in Blue), l´activiste nord-américaine/israélienne Lara Friedman de l´ONG Americans for Peace Now (APN), entité sœur de l´ONG israélienne Peace Now (voir site officiel) déclara haut et fort que:

    "Twenty-three years ago, in 1993, Israel and the PLO signed the Declaration of Principles, also known as the Oslo Accords. Back then, the settler population in the West Bank, excluding East Jerusalem, was around 116,000. At the end of 2015, that number was nearly 390,000. Looking just at East Jerusalem, in 1993 the Jewish Israeli population was approximately 146,000. Today it is over 210,000. This population explosion could not have occurred without Israeli government support and encouragement, including, most obviously, the approval and construction of new housing. And that is exactly what happened. During this same period, 1993 to today, over 50,000 settlement units were built in the West Bank, and plus thousands more in East Jerusalem. What about settlement construction just under Prime Minister Netanyahu 2016 figures are still not complete, but looking at 2009 to 2015 – which included the so-called “moratorium” – more than 11,000 settlement units were established in the West Bank with the approval of Israeli authorities. And in 2015 alone, we are talking about almost 2000 new units in West Bank settlements" (voir texte de son allocution du 14 Octobre 2016 à Nueva York).

    Le texte de la résolution 2334 (2016), précise, entre autres, que le Conseil de Sécurité des Nations Unies:

    " 1. Réaffirme que la création par Israël de colonies de peuplement dans le Territoire palestinien occupé depuis 1967, y compris Jérusalem-Est, n’a aucun fondement en droit et constitue une violation flagrante du droit international et un obstacle majeur à la réalisation de la solution des deux États et à l’instauration d’une paix globale, juste et durable;

    1. Exige de nouveau d’Israël qu’il arrête immédiatement et complètement toutes ses activités de peuplement dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, et respecte pleinement toutes les obligations juridiques qui lui incombent à cet égard ;
    2. Souligne qu’il ne reconnaîtra aucune modification aux frontières du 4 juin 1967, y compris en ce qui concerne Jérusalem, autres que celles convenues par les parties par la voie de négociations".

    Le point 11 du dispositif indique que le Conseil de Sécurité n´est pas dupe, et connaît fort bien l´attitude des autorités israéliennes au regard du droit international et des résolutions émanant des Nations Unies. On notera que pendant ces dernières années, chaque victoire diplomatique palestinienne a été répondue par de nouvelles implantations israéliennes: parmi une liste d´exemples, on peut citer le fait qu´au lendemain du vote du 29 novembre 2012 de l´Assemblée Générale des Nations Unies reconnaissant à la Palestine le statut d´"Etat Non Membre Observateur", (Note 1) les autorités israéliennes répliquaient avec la construction de 3000 nouveaux logements (voir note de la BBC); la ratification par la Palestine de 20 traités internationaux au mois d´avril 2014 signifia la contruction de 708 nouveaux logements et la destruction de 32 maisons habitées par des familles palestiniennes (voir note de Human Rights Watch). Prévoyant, on lit que le Conseil de Sécurité: "11. Réaffirme qu’il est résolu à examiner les moyens concrets de faire pleinement appliquer ses résolutions sur la question". Une résolution du Conseil de Sécurité indiquant qu´il est cette fois "résolu" à la faire appliquer devrait freiner les autorités israéliennes si celles-ci comprennent le ton du message. A ce propos, nous invitons nos lecteurs-chercheurs à partir à la recherche de toute autre résolution du Conseil de Sécurité utilisant l´expression du point 11 du dispositif de la résolution 2334 : une recherche rapide sur la toile renvoit constamment à cette seule résolution, mais le doute est permis.

    On notera également au passage le considérant 5 de la résolution 2334 mentionnant les diverses formes et stratégies de la colonisation israélienne, réalisée en dépit des résolutions adoptées par le Conseil de Sécurité dans les années 70 et 80, et des normes internationales en vigueur, et notamment celles prévues par le droit international humanitaire concernant les obligations qui incombent à toute puissance occupante. Il s´agit d´un chapitre du droit international public qu´Israël souhaiterait ne pas à avoir a appliquer dans les territoires palestiniens occupés, et qui fut, fin 2014, l´objet de vives tensions avec la Suisse (Note 2). Ce considérant 5 se lit comme suit : "Condamnant toutes les mesures visant à modifier la composition démographique, le caractère et le statut du Territoire palestinien occupé depuis 1967, y compris Jérusalem-Est, notamment la construction et l’expansion de colonies de peuplement, le transfert de colons israéliens, la confiscation de terres, la destruction de maisons et le déplacement de civils palestiniens, en violation du droit international humanitaire et des résolutions pertinentes",

    Lors de l´explication de son vote (voir texte complet), le représentant de la France a commencé son allocution en indiquant que : "L’adoption de la résolution 2334 marque un jour important et à bien des égards historique dans l’histoire récente du Conseil de sécurité. Il s’agit en effet de la première résolution adoptée par ce Conseil sur le règlement du conflit israélo-palestinien depuis huit ans. Et c’est la première fois que le Conseil de sécurité s’exprime ainsi, de manière aussi claire, pour constater ce qui est en réalité une évidence : la colonisation israélienne remet en cause, petit à petit, les chances de voir bâtir un État palestinien viable et indépendant, vivant côte à côte dans la paix et la sécurité avec l’État d’Israël".

    L’adoption de cette résolution se doit à l´abstention des États-Unis, qui cette fois, ont renoncé à faire usage de leur droit de véto, et le résultat final du vote est de 14 votes pour et une abstention (États-Unis). A noter le volte-face de l´Égypte qui, suite à des appels téléphoniques personnels pressants de Donald Trump sur demande d´Israël, retira le texte, sans prévoir que quatre autres États Membres, à savoir la Malaisie, la Nouvelle Zélande, le Sénégal et le Vénézuela, étaient prêts (et fort décidés) à présenter le même texte quelques heures plus tard en vue de son adoption définitive. Ce petit tour de passe-passe non prévu laisse évidemment l´Égypte dans une situation quelque peu embarrassante au sein de la communauté des États arabes et plus généralement, au sein de la communauté internationale : rarement un État a cédé aux appels et aux prétentions d´un Président élu (qui, au plan international, ne bénéficie d´aucun statut particulier et n´engage rien d´autre que sa personne). On peut avancer l´idée qu´il s´agit peut-être même d´une véritable première mondiale de la part des diplomates israéliens et de leurs homologues égyptiens.

    On a pu lire dans Le Monde (voir note) que : “A l’origine, le texte avait été présenté mercredi soir par l’Égypte, à la surprise générale. Mais Donald Trump est intervenu pour peser de tout son poids de président élu auprès d’Abdel Fattah Al-Sissi. Il a demandé au président égyptien de renoncer à son initiative. Son interlocuteur n’a pas voulu compromettre ses futures relations avec le président américain, et a donc retiré son texte. Mais le volte-face de l’Égypte n’a pas condamné son initiative. Quatre membres non permanents du Conseil de sécurité – la Nouvelle-Zélande, la Malaisie, le Sénégal et le Venezuela – ont pris le relais du Caire, pour promouvoir la résolution dans une version identique. Vendredi dans l’après-midi, des responsables israéliens sous couvert d’anonymat exprimaient leur amertume – et une certaine panique – dans les médias, en affirmant que Barack Obama et John Kerry se trouvaient derrière ce « coup honteux » et qu’ils « abandonnaient » Israël”.

    A peine adoptée la résolution 2334, les autorités israéliennes ont déclaré par la voix de leur Premier Ministre (et sans jamais faire référence aux implantations illégales) qu´un accord tacite avec les États-Unis avait été violé par le Président Barack Obama : " Tous les présidents américains depuis Carter ont respecté l’engagement américain d’essayer de ne pas dicter les termes d’un accord permanent à Israël devant le Conseil de sécurité. Et hier [vendredi], en opposition totale avec cet engagement, et avec une déclaration explicite du président [Barack] Obama lui-même en 2011, l’administration Obama a mené un complot anti-Israël honteux aux Nations Unies" (voir note du Times of Israël reproduisant le texte de la déclaration). On ignore si le fait de consentir à des implantations illégales dans les territoires palestiniens occupés faisait également partie dudit accord.

    La première fois que l´administration du Président Barack Obama a fait usage de son droit de véto en la matière fut lors de la séance du 18 février 2011 : le projet de résolution S/2011/24 contenait dans son dispositif deux paragraphes (1 et 2) condamnant fermement les implantations israéliennes. La lecture de l´acte de la séance du Conseil de Sécurité S/PV/6484 indique le résultat suivant du vote (page 4) : 14 votes pour et un contre (États Unis).

    Comme prévu, depuis l´adoption de la résolution 2334 (2016), les représailles israéliennes vont bon train (rappel d´ambassadeurs, déclarations officielles tous azimuts contre les Nations Unies et les membres du Conseil de Sécurité, suspension de programmes de coopération bilatéraux, etc). Le Sénégal a simplement "pris note" de la notification officielle israélienne en date du 27 décembre (voir note de presse). En ce qui concerne la Nouvelle Zélande, la "déclaration de guerre" mentionnée par le Premier Ministre israélien lors d´un entretien téléphonique avec le ministre des Affaires étrangères néo-zélandais, Murray Mccully (entretien antérieur au vote) ne semble pas avoir grandement ému ses autorités (voir note de Haaretz).

    Sur ces détails de forme et quelques autres, tels que les vétos nord-américains antérieurs, la véritable course contre la montre de Donald Trump agissant en tant qu´émissaire israélien, la réaction israélienne une fois adoptée la résolution 2334, et les déclarations tonitruantes habituelles de ses diplomates, nous renvoyons à notre analyse intitulée "Consejo de Seguridad condena colonización israelí en Cisjordania y en Jerusalén Oriental" (Note 3).

    Il va sans dire que ce texte est historique, car, d'une certaine façon, il réconcilie le Conseil de Sécurité avec le droit international et son application en Cisjordanie et à Jérusalem-Est: il l´est aussi pour ceux qui enseignent le droit international depuis longtemps, et qui peinent souvent à expliquer qu´un Etat semble placé au dessus des normes juridiques internationales, bénéficiant (depuis de longues décennies) d´une impunité totale au sein du Conseil de Sécurité en raison d´un véto automatique américain tout à fait légal. Plus de 35 ans après sa publication, et après bien d’autres actions menées depuis 1981 par Israël, la conclusion du Professeur Georges Fischer est d´une surprenante actualité: « /… / on demeure surpris qu’un petit pays puisse régulièrement et avec impunité défier la communauté internationale et les règles du droit des gens » (Note 4). Signe de temps difficiles pour Israël ? Il semblerait que l´idée, somme toute hardie, de recourir à Donald Trump exhibe d´abord une certaine déséspération de la diplomatie israélienne. Ce premier faux-pas peut expliquer que les autorités israéliennes agissent en ce moment quelque peu paniquées (et que leurs déclarations officielles ne semblent plus impressionner outre mesure). Autre possible difficulté à l´horizon ? A partir de ce premier janvier 2017, la Suède, seul Etat membre de l´Union Européenne à avoir reconnu la Palestine comme Etat (Note 5), prendra les rennes de la Présidence du Conseil de Sécurité aux Nations Unies.

    Notes

    Note 1 : Cf. notre brève étude sur le sujet : BOEGLIN N., "Le nouveau Statut de membre la Palestine : une perspective latino-américaine", publiée par l´Observatoire Politique de l'Amérique latine et des Caraïbes (OPALC), Sciences-Po /Paris, décembre 2012. Texte disponible ici.

    Note 2 : Cf notre étude, BOEGLIN N., "Pressions et menaces récentes d´Israël sur la Suisse : brève mise en perspective", Bulletin Sentinelle, Société Française pour le Droit International (SFDI), janvier 2015. Texte disponible ici.

    Note 3 : Celle-ci a été publiée sur divers sites en espagnol, tels que Ius360 le 28 décembre 2016 (texte en disponible ici). Une version préliminaire a aussi été publiée le 26 décembre dans Middle East Monitor, disponible ici.

    Note 4 : Cf. FISCHER G., "Le bombardement par Israël d’un réacteur nucléaire irakien", Vol. 27 Annuaire Français de Droit International (AFDI), 1981, pp. 147-167, et en particulier pp. 162-166. Article complet disponible ici.

    Note 5 : Sur ce véritable défi lancé aux autres États membres de l´Union Européenne par la Suède, voir notre étude : BOEGLIN N., "Le défi lancé par la Suède concernant la reconnaissance de la Palestine", Grotius International, janvier 2015. Texte disponible ici. Afin de donner une idée des suites données aux gesticulations israéliennes, nous nous permettons de reproduire la conclusion : "Le défi lancé par la Suède a relancé de manière notoire le débat dans plusieurs États européens : durant ces derniers jours, la discussion en France sur la reconnaissance de la Palestine s’est considérablement intensifiée et elle s’est étendue à bien d’autres membres de l’Union Européenne, tels la Belgique, le Luxembourg, le Danemark pour ne citer que quelques pays. Cette discussion devrait tenir compte, parmi d’autres éléments, de l’absence de réaction significative israélienne au geste suédois : l’ambassadeur israélien rappelé par ses supérieurs le 30 octobre est de retour dans son bureau depuis le vendredi 28 novembre, selon une note de presse. Ce retour s’est fait sans que l’on comprenne bien quel fut le geste hostile ou offensif de la Suède l’obligeant à quitter la capitale suédoise pour y revenir officiellement en « signe de paix ».

  • Palestine : Le texte de la résolution 2334 (2016) du 23 décembre 2016

    Tout le monde en parle, mais qui l’a lue ? Vous trouverez ci-dessous, le texte complet de la résolution 2334 du 23 décembre 2016 du Conseil de sécurité sur la situation en Palestine. Du grand classique, qui rappelle les notions les plus établies, et qui est pourtant dénoncée par les dirigeants d’Israël comme une trahison absolue… trahison absolue de la part des États-Unis qui – sous l’initiative d’Obama – viennent de lui voter un plan militaire d’aide de 38 milliards de dollars sur dix ans, un record… Et à nouveau l’incantation de deux États alors qu’Israël ne veut renoncer à aucune colonie, ne veut pas de capitale palestinienne à Jérusalem, ne veut pas de continuité territoriale entre la Cisjordanie et Gaza, et rejette le droit au retour des réfugiés.

    Tant que la cause palestinienne avancera à la vitesse de l’ONU… L’irresponsable ONU qui a proposé le plan de partage, a admis l’État Israël fondé sur une conquête militaire en 1949, et attend 2012 pour conférer à la Palestine le statut anecdotique d’ « Etat non-membre »… Pathétique et dramatique, car c’est la vie d’un peuple… L’un des peuples plus anciens de l’histoire de la planète…

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    Le Conseil de sécurité,

    Rappelant ses résolutions sur la question, notamment les résolutions 242 (1967), 338 (1973), 446 (1979), 452 (1979), 465 (1980), 476 (1980), 478 (1980), 1397 (2002), 1515 (2003) et 1850 (2008),

    Guidé par les buts et principes énoncés dans la Charte des Nations Unies et rappelant notamment que l’acquisition de territoire par la force est inadmissible,

    Réaffirmant qu’Israël, Puissance occupante, est tenu de respecter scrupuleusement ses obligations et responsabilités juridiques découlant de la quatrième Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, en date du 12 août 1949, et rappelant l’avis consultatif rendu le 9 juillet 2004 par la Cour internationale de Justice,

    Condamnant toutes les mesures visant à modifier la composition démographique, le caractère et le statut du Territoire palestinien occupé depuis 1967, y compris Jérusalem-Est, notamment la construction et l’expansion de colonies de peuplement, le transfert de colons israéliens, la confiscation de terres, la destruction de maisons et le déplacement de civils palestiniens, en violation du droit international humanitaire et des résolutions pertinentes,

    Constatant avec une vive préoccupation que la poursuite des activités de peuplement israéliennes met gravement en péril la viabilité de la solution des deux États fondée sur les frontières de 1967,

    Rappelant l’obligation faite à Israël dans la Feuille de route du Quatuor et approuvée par sa résolution 1515 (2003) de geler toutes ses activités de peuplement, y compris par « croissance naturelle », et de démanteler tous les avant-postes de colonie établis depuis mars 2001,

    Rappelant également l’obligation faite aux forces de sécurité de l’Autorité palestinienne dans la Feuille de route du Quatuor de continuer de mener des opérations efficaces en vue de s’attaquer à tous ceux qui se livrent à des activités terroristes et de démanteler les moyens des terroristes, notamment en confisquant les armes illégales,

    Condamnant tous les actes de violence visant des civils, y compris les actes de terreur, ainsi que tous les actes de provocation, d’incitation à la violence et de destruction,

    Réitérant sa vision d’une région où deux États démocratiques, Israël et la Palestine, vivent côte à côte, en paix, à l’intérieur de frontières sûres et reconnues,

    Soulignant que le statu quo n’est pas viable et que des mesures importantes, compatibles avec le processus de transition prévu dans les accords antérieurs, doivent être prises de toute urgence en vue de i) stabiliser la situation et inverser les tendances négatives sur le terrain, qui ne cessent de fragiliser la solution des deux États et d’imposer dans les faits la réalité d’un seul État, et de ii) créer les conditions qui permettraient d’assurer le succès des négociations sur le statut final et de faire progresser la solution des deux États par la voie de négociations et sur le terrain,

    1. Réaffirme que la création par Israël de colonies de peuplement dans le Territoire palestinien occupé depuis 1967, y compris Jérusalem-Est, n’a aucun fondement en droit et constitue une violation flagrante du droit international et un obstacle majeur à la réalisation de la solution des deux États et à l’instauration d’une paix globale, juste et durable;
    2. Exige de nouveau d’Israël qu’il arrête immédiatement et complètement toutes ses activités de peuplement dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, et respecte pleinement toutes les obligations juridiques qui lui incombent à cet égard;
    3. Souligne qu’il ne reconnaîtra aucune modification aux frontières du 4 juin 1967, y compris en ce qui concerne Jérusalem, autres que celles convenues par les parties par la voie de négociations;
    4. Souligne qu’il est essentiel qu’Israël mette un terme à toutes ses activités de peuplement pour préserver la solution des deux États, et demande l’adoption immédiate de mesures énergiques afin d’inverser les tendances négatives sur le terrain, qui mettent en péril la solution des deux États;
    5. Demande à tous les États, compte tenu du paragraphe 1 de la présente résolution, de faire une distinction, dans leurs échanges en la matière, entre le territoire de l’État d’Israël et les territoires occupés depuis 1967;
    6. Demande que des mesures immédiates soient prises pour prévenir tous les actes de violence visant des civils, y compris les actes de terreur, ainsi que tous les actes de provocation et de destruction, demande que les auteurs de tels actes en répondent, et appelle au respect des obligations qu’impose le droit international de renforcer l’action menée pour lutter contre le terrorisme, notamment par la coordination en matière de sécurité, et de condamner sans équivoque tous les actes de terrorisme;
    7. Demande aux deux parties d’agir dans le respect du droit international, notamment du droit international humanitaire, et des accords et des obligations qu’elles ont précédemment contractés, de faire preuve de calme et de retenue et de s’abstenir de tout acte de provocation et d’incitation à la violence et de toutedéclaration incendiaire, dans le but, notamment, de désamorcer la situation sur le terrain, de rétablir la confiance, de montrer, par leurs politiques et leurs actes, un3/3 16-22920 véritable attachement à la solution des deux États et de créer les conditions nécessaires à la promotion de la paix;
    8. Invite toutes les parties à continuer, dans l’intérêt de la promotion de la paix et de la sécurité, de déployer collectivement des efforts pour engager des négociations crédibles sur toutes les questions relatives au statut final dans le cadre du processus de paix au Moyen-Orient et selon le calendrier établi par le Quatuor dans sa déclaration du 21 septembre 2010;
    9. Préconise vivement à cet égard l’intensification et l’accélération des efforts diplomatiques entrepris et de l’appui apporté aux niveaux international et régional en vue de parvenir sans tarder à une paix globale, juste et durable au Moyen-Orient, sur la base des résolutions pertinentes de l’Organisation des Nations Unies, du mandat de la conférence de Madrid, y compris le principe de l’échange de territoires contre la paix, de l’Initiative de paix arabe et de la Feuille de route du Quatuor, et de mettre fin à l’occupation israélienne qui a commencé en 1967, et souligne à cet égard l’importance que revêtent les efforts déployés pour faire avancer l’Initiative de paix arabe, l’initiative prise par la France de convoquer une conférence de paix internationale, les efforts récemment entrepris par le Quatuor ainsi que ceux déployés par l’Égypte et la Fédération de Russie;
    10. Rappelle qu’il est déterminé à apporter son appui aux parties tout au long des négociations et dans la mise en œuvre d’un accord;
    11. Réaffirme qu’il est résolu à examiner les moyens concrets de faire pleinement appliquer ses résolutions sur la question;
    12. Prie le Secrétaire général de lui faire rapport tous les trois mois sur la mise en œuvre des dispositions de la présente résolution;
    13. Décide de demeurer saisi de la question.
  • Marwan Barghouti triomphe au congrès du Fatah

    Un congrès du Fatah, ça ne s’analyse pas en cinq minutes, surtout quand on ne lit pas l’arabe, se privant des meilleures sources d'information. Mahmoud Abbas, qui dirige également l'Autorité palestinienne et l'Organisation de Libération de la Palestine (OLP), seul représentant du peuple palestinien souverain, avait été réélu à l’ouverture du congrès de Ramallah, comme chef du parti, par consensus. L’enjeu se reportait ainsi sur la ligne politique, et la composition des instances dirigeantes, le Comité central et le comité révolutionnaire, le « Parlement » du parti.

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    Au lendemain de la clôture du congrès, des points majeurs se dégagent nettement, que l’on peut résumer en trois constats :

    - Mahmoud Abbas, 81 ans, tient bien la maison ;

    - Mohammed Dahlane, l’opposant exilé et aux choix politiques si polémiques, est radié des cadres; 

    - depuis sa prison israélienne, Marwan Barghouti triomphe et se retrouve le membre le mieux élu du Comité central, avec 70% des voix.

    La succession d’Abbas, qui n’est pas ouverte, est une échéance inéluctable et la phase à écrire a pris une nette orientation, avec de double mouvement qu'est l'élimination de Dahlane et la victoire de Barghouti.

    Marwan Barghouti, c’est l’anti-Dahlane, c’est la victoire des fondamentaux : le respect de la souveraineté palestinienne, et l’application stricte du droit international de l’ONU, avec le retour aux frontières de 1967, et la coexistence de deux Etats. Marwan Barghouti a toujours clairement défendu une Palestine démocratique et laïque. Il condamne les attentats aveugles, mais approuve le recours à toute forme de résistance, en se plaçant au niveau utilisé par l’occupation militaire. Mandela avait défendu cette ligne : ce n’est pas à toi de faire le choix de t’armer ; c’est l’oppresseur qui désigne les armes que tu dois prendre pour te défendre. 

    Au début des années 2000, il était un leader de grande influence, un des inspirateurs de la deuxième Intifada, ce qui lui avait valu d’être arrêté en 2002, et condamné par l’Etat d’Israël en 2004 à cinq peines de prison à vie. Lors de son procès, il avait contesté la légitimité du tribunal, et avait refusé de se défendre. Son «V» de la victoire, menottes aux mains, au moment du délibéré, est resté dans la société palestinienne comme la marque du devoir de résistance. Et il est aussi populaire en Cisjordanie, à Gaza et dans les camps de réfugiés du Liban ou de Jordanie. Bref, Marwan Barghouti est le responsable politique qui peut réunir le peuple palestinien.

    Depuis son incarcération, son influence n’a cessé de croître, et la victoire politique de ce week-end est une consécration. Bien sûr, les juges se sont prononcés, et c’est la perpétuité. Mais, dans la vraie vie, combien de temps Israël pourra-t-il garder en détention un responsable politique plébiscité par son peuple, et qui a pour projet l’application du droit international de l’ONU ? La communauté internationale va-t-elle pouvoir rester sourde à ce que dit le peuple palestinien ? 

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  • Réfugiés palestiniens (III) : Trois vagues successives de réfugiés

    Sur la base qui faisait le lit du sionisme, s’est écrite l’histoire des réfugiés, en trois vagues successives : 1948, 1967 et depuis, avec la colonisation ininterrompue. Chaque fois, la communauté internationale proclame le droit, tant il est évident, mais elle ne fait rien.

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    A – La première phase : 1947/1949, le coup de force

    L’enchainement dramatique des évènements (1) n’a rencontré que l’irresponsabilité de la communauté internationale (2).

     

    1/ L’enchainement dramatique des évènements

    a/ Novembre 1947 : Le plan de partage

    Le document qui a été la base de tout, alors qu’il n’a aucune force juridique, est la résolution 181 (III) du 29 novembre 1947. Il s’agit d’un projet de plan de partage, adopté sous forme de recommandation au motif que « que la situation actuelle de la Palestine est de nature à nuire au bien général et aux relations amicales entre les nations »… Le projet sioniste de 1897 et l’engagement de Balfour sont intacts, mais avec un impact renouvelé du fait de l’holocauste. Et quel est le poids des Palestiniens au siège de l’ONU ?

    La résolution ne donne ni ne crée rien : elle recommande. L’Assemblée Générale :

    « Recommande au Royaume Uni, en tant que Puissance mandataire pour la Palestine, ainsi qu’à tous les autres Etats Membres de l’Organisation des Nations Unies, l’adoption et la mise à exécution, en ce qui concerne le futur gouvernement de la Palestine, du Plan de partage avec Union économique exposé ci-dessous. »

    Juridiquement, il ne s’est rien passé : qu’est-ce qu’une recommandation ? Mais politiquement, l’ONU, qui n’ignore rien du processus en cours sur place, sait que cet acte sera le prétexte qui déclenchera tout.

    La lecture de cette résolution ne manque pas d’intérêt. D’abord, parce qu’elle définit les limites d’une nouvelle Palestine, amputée mais viable, loin de la situation de 2010. Ensuite, parce que trois articles traitant des droits de minorités retiennent l’attention au regard des évènements qui surviendront.

    « Article 2. – Il ne sera fait aucune discrimination, quelle qu’elle soit, entre les habitants du fait des différences de race, de religion, de langue ou de sexe.

    « Article 3. – Toutes les personnes relevant de la juridiction de l’Etat auront également droit à la protection de la loi.

    « Article 8. – Aucune expropriation d’un terrain possédé par une Arabe dans l’Etat juif (par un Juif dans l’Etat arabe) ne sera autorisée, sauf pour cause d’utilité publique. Dans tous les cas d’expropriation, le propriétaire sera entièrement et préalablement indemnisé, au taux fixé par la Cour suprême ».

    Intéressant aussi le chapitre 3 qui traitait de la citoyenneté à partir du principe de nationalité par le sol :

    « Les citoyens palestiniens résidant en Palestine, et les Arabes et les Juifs qui résident en Palestine deviendront citoyens de l’Etat dans lequel ils résident et jouiront de tous les droits civils et politiques, à partir du moment où l’indépendance aura été reconnue ».

    Il était prévu un régime particulier pour les habitants de Jérusalem et diverses possibilités d’option, pour les habitants qui voulaient choisir un Etat autre que celui dans lequel il résidait.

     

    b/ Mai 1948 : le départ des Britanniques et la Nakba

    Sur place, la résolution du 29 novembre 1947 a libéré la force des sionistes, avec le jeu des Britanniques préparant ouvertement la proclamation de l’Etat d’Israël. Le départ des Britanniques, prévu pour juillet, a été avancé au 14 mai, les groupes sionistes activant la stratégie de la Haganah, soit la violence pour s’imposer. Les massacres et les expulsions massives ont commencé dès le mois d’avril, et l’un des faits les plus dramatiques a été le massacre du village de Deir Yassin, le 9 avril. Les Britanniques sont partis le 14, et le jour même, l’Etat d’Israël est proclamé, avec un déchainement de violence. Un plan systématique, avec une volonté simple : détruire ce qui existe, pour dire qu’il n’existait rien.

    C’est la Nakba : plus de 500 villes et villages passent sous contrôle israélien, des morts par milliers et 750 000 Palestiniens qui doivent fuir. Un peuple est expulsé de sa terre natale. C’est la première vague des réfugiés. Dans la foulée, Israël s’est empressé d’adopter un certain nombre de textes pour s’attribuer la propriété des biens, avec notamment la « loi sur les absents ».

     

    c/ Mai/Décembre 1948 : Le statut de réfugié et le droit au retour

    L’Assemblée générale de l’ONU adopte alors une nouvelle résolution, la 186 du 14 mai 1948, qui appelait à la fin de la violence et nomme un médiateur. Arrivé sur place, le comte Folke de Bernadotte découvre la situation des réfugiés palestiniens et dans son premier rapport en juillet 1948, il affirme le statut de réfugié et le droit au retour. Il faudra assurer aux « populations arabes déplacées à la suite des opérations militaires le droit de rentrer dans leurs foyers ».

    « Ce serait offenser les principes élémentaires que d'empêcher ces innocentes victimes du conflit de retourner à leur foyer, alors que les immigrants juifs affluent en Palestine et, de plus, menacent, de façon permanente, de remplacer les réfugiés arabes enracinés dans cette terre depuis des siècles… ».

    Le médiateur de l’ONU a été assassiné le 16 septembre 1948 par des terroristes israéliens, mais la veille, il avait transmis les principes devant conduire à l’établissement de la paix, affirmant :

    « Il est toutefois indéniable qu'aucun règlement ne serait juste et complet si l'on ne reconnaissait pas aux réfugiés arabes le droit de retourner dans les lieux que les hasards de la guerre et la stratégie des belligérants en Palestine les avaient contraints à quitter. (…) Il convient de proclamer et de rendre effectif le droit des populations innocentes, arrachées à leurs foyers par la terreur et les ravages de la guerre, de retourner chez elles ».

    Le 11 décembre 1948, l’Assemblée générale adopte la résolution 194 (III) reconnaissant le droit au retour des premiers réfugiés palestiniens. Il ne s’agissait pas là d’une recommandation, mais bien d’une décision. En son article 11, elle pose le principe décisif qui reste d’actualité :

    « Décide qu’il y a lieu de permettre aux réfugiés qui le désirent, de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de vivre en paix avec leurs voisins, et que des indemnités doivent être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé ou en équité, cette perte ou ce dommage doit être réparé par les Gouvernements ou autorités responsables ».

    Cette résolution 194 est depuis constamment réaffirmée. Statut de réfugiés et droit au retour : tout est dit, mais rien ne sera fait, à part aggraver situation pour rendre irréversible la politique du fait accompli, puissance militaire à l’appui.

    Il n’y a donc alors aucun doute, ni sur les faits, sur le droit, et les efforts des sionistes vont être de travestir les faits et de réécrire le droit.

    Les résolutions de l’ONU montrent qu’il n’y a jamais eu d’ambigüité sur la violation originaire des droits de Palestiniens, même si rien n’a été fait pour la corriger. Au contraire, on a assisté à un renouvellement des crimes et des violations du droit, les dernières violations commises étant en quelque sorte utilisées pour masquer les plus anciennes. 1948 ne suffisant pas, il y aura 1967, et 1967 ne suffisant pas, il y aura la colonisation. Sur le plan de l’analyse juridique, toutes les violations se cumulent, et elles reposent toutes sur le coup de force de 1948, qui était en germe dans l’accord entre les Britanniques et les sionistes en 1917. Les réfugiés sont les témoins de cette construction d’une Etat par la violation du droit.

     

    2/ La responsabilité de la communauté internationale

    Le décalage dans les réponses institutionnelles données vis-à-vis des deux camps est éloquent.

     

    a/ Pour Israël, la reconnaissance par l’ONU

    Le 11 mai 1949, Israël est devenu membre de l’Organisation des Nations Unies (Résolution 273 (III)), après s’être engagé au respect des résolutions 181 (II) de 1947 et 194 (III) de 1948, la première reconnaissant le droit à l’autodétermination et la seconde le droit au retour des réfugiés.

    Il n’en a rien été,… l’ONU et la Communauté internationale n’ont rien fait, à part encourager la poursuite du crime par l’inaction et organiser des pourparlers de paix visant en réalité à conforter ce qu’Israël avait conquis par la force.  

     

    b/ Pour les Palestiniens, des structures inadaptées

    Après le coup de force, et l’arrivée massive sur la scène internationale de ces 750 000 réfugiés, l’ONU a répondu par la création de deux structures, l’une chargée des aspects politiques, la Commission de Conciliation pour la Palestine (CCNUP), et l’autre du secours aux réfugiés (UNRWA). La CCNUP devait négocier alors que l’UNRWA assurait les services sociaux. Mais si l’UNRWA a fonctionné – l’organisme identifie à ce jour 4,7 millions de réfugiés – le système s’est trouvé en échec total, car rien n’a été fait de sérieux pour la négociation.

    i) La CCNUP

    La Commission de Conciliation pour la Palestine (CCNUP), placée sous la direction de trois membres du Conseil de Sécurité – les Etats-Unis, la France et la Turquie – devait, à partir des différentes résolutions et documents, convertir les armistices de 1949 en traité de paix. Une mission bien ambitieuse, et en réalité, une consécration du coup de force, dès lors que l’ONU reconnaissait Israël… mais ne donnait pas d’organe de représentation aux Palestiniens.

    Et cette situation durera jusqu’en 1974 ! La reconnaissance de l’OLP comme représentant du peuple palestinien n’interviendra que par les résolutions de l’Assemblée générale 3210 du 14 octobre 1974, et résolutions 3236 et 3237 du 22 novembre 1974. Dans le même temps, l’Assemblée générale de l’ONU, dans résolution du 22 novembre 1974, a réaffirmé les droits inaliénables du peuple palestinien y compris le droit à l’autodétermination, et a admis l’OLP à participer à ses travaux en qualité d’observateur. Dans sa résolution 43/177 du 15 décembre 1988, l’Assemblée générale a pris acte de la proclamation de l’État palestinien par le Conseil National Palestinien, réaffirmant qu’il était nécessaire de permettre au peuple palestinien d’exercer sa souveraineté sur son territoire occupé depuis 1967.

    Le droit au retour est en toutes lettres dans la résolution 3236 :

    « Réaffirme le droit inaliénable des Palestiniens de retourner dans leurs foyers et vers leurs biens d’où ils ont été déplacés et déracinés, et demande leur retour ».

    Le 10 novembre 1975, prenant acte de l’échec de la CCNUP, l’Assemblée générale, dans sa Résolution 3376, en a tiré les conséquences, mettant fin à cette structure et créant le Comité pour l’exercice des droits inaliénables du peuple palestinien.

    Cet aspect institutionnel est souvent sous-estimé. Or, mieux que d’autres, il souligne la responsabilité de l’ONU dans le sort des Palestiniens. En effet, l’ONU a pris la suite de la SDN, laquelle avait dès 1919 reconnu la souveraineté palestinienne, en jugeant nécessaire qu’elle s’exerce quelque temps sous le régime du mandat, pour aller vers l’indépendance. En 1948, l’ONU laisse faire le coup de force qu’est la création d’Israël, reconnait Israël dès 1949, admet l’existence de 750 000 réfugiés… mais n’accorde une représentation  à la Palestine qu’en 1974, vingt-six ans plus tard, et sept ans après la nouvelle guerre de conquête de 1967.     

    ii) L’UNRWA (Résolution de l’Assemblée Générale 302 du 8 décembre 1949)


    La création de l’UNRWA (United Nation Relief and Works Agency – Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient) vise à répondre aux besoins économiques des réfugiés. La zone d'intervention de l'UNRWA s’étend sur le Liban, la Jordanie, la Syrie, la Cisjordanie et la bande de Gaza. En dehors de ces territoires, les Palestiniens dépendent du Haut Commissariat pour les Réfugiés (HCR).

    La recommandation du 8 décembre 1949 définit le réfugié comme :

    « Toute personne qui a eu sa résidence normale en Palestine au moins pendant deux ans avant le conflit de 1948 et qui, en raison de ce conflit, a perdu à la fois son foyer et ses moyens d’existence et a trouvé refuge en 1948 dans l’un des pays où l’UNRWA assure des secours ».

    L'UNRWA est chargé de fournir une aide de première nécessité et d'assurer le fonctionnement des services sociaux, de la santé et de l'éducation. Son mandat ne comprend pas les missions fondamentales du HCR, à savoir la recherche de solutions durables et la protection internationale des réfugiés, car cette mission était dévolue à la CCNUP, dans les conditions que l’on sait.

    La situation de ces réfugiés était spécifique, notamment car il s’agissait d’un peuple et qui avait vocation à le rester. Tout le problème vient du fait que la seule structure efficace, l’UNRWA n’avait aucune compétence pour négocier. Tout passait par la CCNUP, incapable de s’imposer. Aussi, du fait de cette spécificité, les réfugiés palestiniens n’ont pas eu accès au statut commun, celui des réfugiés protégés par l’UNHCR (Agence des Nations Unies pour les Réfugiés). D’ailleurs, la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, pour cette raison, exclut les réfugiés Palestiniens de son régime de protection.

     

    B – L’extension : 1967 et la colonisation

     

    1/ 1967 : Israël, puissance occupante

    L’absence de négociation a laissé la place aux armes, et la suite a été la Guerre des Six jours de juin 1967. Lorsque le cessez-le-feu intervint, Israël occupait la superficie de tout l’ancien territoire de la Palestine placé sous mandat britannique de 1922. La communauté internationale ne reconnaissant que la frontière de 1948, s’appliquent alors les dispositions de la IV° Convention de Genève : Israël est la puissance occupante pour tous les territoires palestiniens. La Guerre des Six Jours a causé une seconde grande vague de réfugiés.

    La résolution 237 du 14 juin 1967 du Conseil de sécurité appelle le gouvernement israélien à garantir la sécurité et à faciliter le retour des personnes déplacées.

    « Le Conseil de sécurité,

    « Considérant l’urgente nécessité d’épargner aux populations civiles et aux prisonniers de guerre dans la zone de conflit du Moyen-Orient des souffrances supplémentaires ;

    « Considérant que les droits de l’homme essentiels et inaliénables doivent être respectés même dans les vicissitudes de la guerre ;

    « Considérant que les parties au conflit doivent se conformer à toutes les obligations de la Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre du 12 août 1949 ;

    « 1. Prie le Gouvernement israélien d’assurer la sûreté, le bien-être et la sécurité des habitants des zones où les opérations militaires ont eu lieu et de faciliter le retour des habitants qui se sont enfuis de ces zones depuis le déclenchement des hostilités ;

    « 2. Recommande aux gouvernements intéressés de respecter scrupuleusement les principes humanitaires régissant le traitement des prisonniers de guerre et la protection des civils en temps de guerre, tels qu’ils sont énoncés par les Conventions de Genève du 12 août 1949 ;

    « 3. Prie le Secrétaire général de suivre l’application effective de la présente résolution et de faire rapport au Conseil de sécurité ».

     

    Le 22 novembre 1967, le Conseil de Sécurité a adopté la résolution 242 (1967) posant les principes d’un règlement pacifique avec le retrait des forces armées israéliennes des territoires occupés et la reconnaissance de la souveraineté de chaque État de la région. La résolution 242 mentionne la nécessité de trouver « une solution juste et équitable au problème des réfugiés », formule diplomatique ayant permis l’acceptation par les Etats-Unis, mais qui ne retranche rien au droit eu retour.

    Il a beaucoup été dit à propos de la résolution 242, qui s’agissant des réfugiés comprend une formule plus limitée, appelant à une « solution juste de la question des réfugiés ». Mais il ne s’agissait là que de répondre ponctuellement aux suites de la guerre des Six jours. Cette résolution n’a jamais remis en cause les termes de la résolution 194, et notamment parce que celle-ci repose sur les éléments les plus constants du droit. Dès le 19 décembre 1968, par la résolution 2452, l’Assemblée Générale de l’ONU a demandé à Israël de prendre des mesures immédiates pour permettre le retour des réfugiés déplacés des territoires occupés en 1967. De même, par la résolution 2535 du 10 décembre 1969, l’Assemblée Générale a reconnu l’existence du peuple palestinien en réaffirmant ses droits inaliénables, dont le droit au retour ou à des compensations.

     

    2/ Une nouvelle phase de colonisation

    L’occupation, qui permet le contrôle militaire, a été l’occasion d’une nouvelle phase de colonisation, avec de nouveaux réfugiés. C’est le troisième flux, plus diffus, car la colonisation est un phénomène long, qui, commencé en 1967, se poursuit jusqu’à ce jour, en Cisjordanie comme à Jérusalem-Est.

    La colonisation est une violation caractérisée du droit international. C’est la plus grande menace contre la paix car elle signifie qu’un Etat s’approprie des richesses qui ne sont pas les siennes par la force armée.

    L’Assemblée Générale a condamné à maintes reprises les pratiques relatives aux colonies de peuplement. En 1968, elle a institué un comité chargé d’étudier les pratiques d’Israël dans les territoires occupés (AG ONU, Res. 2443 (XXIII), 19 décembre1968, par. 1), et par la suite elle n’a cessé condamner ces déplacements et transferts de population (AG ONU, Res. 36/147 C, 16 décembre 1981, par. 7(b)).Dans la résolution 2535 du 10 décembre 1969, elle a réaffirmé le droit au retour ou à des compensations.

    Le Conseil de Sécurité a rappelé à plusieurs reprises que « le principe de l'acquisition d'un territoire par la conquête militaire est inadmissible » et a condamné ces mesures par la résolution 298 du 25 septembre 1971 :

    « Toutes les dispositions législatives et administratives prises par Israël en vue de modifier le statut de la ville de Jérusalem, y compris l'expropriation de terres et de biens immeubles, le transfert de populations et la législation visant à incorporer la partie occupée, sont totalement nulles et non avenues et ne peuvent modifier le statut de la ville ».

    Dans sa résolution 446 du 22 mars 1979, le Conseil de Sécurité a considéré que la politique et les pratiques israéliennes consistant à établir des colonies de peuplement dans les territoires palestiniens et autres territoires arabes occupés depuis 1967 n’avaient aucune validité en droit et faisaient gravement obstacle à l’instauration de la paix au Moyen-Orient.

    A la suite de l'adoption par Israël le 30 juillet 1980 de la loi fondamentale faisant de  Jérusalem la capitale « entière et réunifiée » d'Israël, le Conseil de Sécurité, par la résolution 478 du 20 août 1980 a dit que l'adoption de cette loi constituait une violation du droit international. Une résolution là encore considérée comme nulle et non avenue en Israël, de telle sorte que la Cour Suprême dénie l’idée de colonisation à Jérusalem Est.

    Dans une résolution du 22 février 2000, l’Assemblée Générale a dénoncé cette politique de colonisation, décrite comme un obstacle à la paix, demandant à nouveau le respect des articles 27 et 49 de la IV° Convention de Genève (AG ONU, Res. 54/78, 22 Février 2000, par. 1–3 ; de même la Commission des Droits de l’Homme, Res. 2001/7, 18 avril 2001, par 6).

    Sans relâche, l’Assemblée générale a rappelé le droit au retour pour les réfugiés, notamment avec celle du 17 décembre 2007 :  

    « Rappelant que la Déclaration universelle des droits de l'homme et les principes du droit international consacrent le principe selon lequel nul ne peut être arbitrairement privé de sa propriété,

    « Rappelant en particulier sa résolution 394 (V) du 14 Décembre 1950, dans laquelle il a dirigé le [Nations Unies] Commission de conciliation [de la Palestine], en consultation avec les parties concernées, de prescrire des mesures pour la protection des droits, biens et intérêts des réfugiés de Palestine,


    « 1. Réaffirme que les réfugiés de Palestine ont droit à leurs biens et aux revenus qui en découlent, en conformité avec les principes d'équité et de justice;

    « 2. Prie le Secrétaire général de prendre toutes les mesures appropriées, en consultation avec la Commission de conciliation des Nations Unies pour la Palestine, pour la protection des biens arabes, les actifs et les droits de propriété arabes en Israël;

    « 3. Demande de nouveau à Israël de fournir toutes les facilités et l'assistance au Secrétaire général dans la mise en œuvre de la présente résolution

     4. Demande à toutes les parties concernées de communiquer au Secrétaire général tous les renseignements pertinents en leur possession concernant les biens, avoirs et les droits de propriété en Israël, ce qui aiderait à la mise en œuvre de la présente (AG ONU, Res. 62/105, 17 Décembre 2007. Idem: Res. 59/120, 10 Décembre 2004 ; Res. 60/103, 8 Décembre 2005 ; Res. 61/115, 14 Décembre 2006).

    *   *   *

    La responsabilité de la Communauté internationale vis-à-vis des réfugiés palestiniens tient en trois dates : en 1948, elle vient au secours des 750 000 réfugiés chassés par la création de l’Etat d’Israël ; en 1974, l’OLP est reconnue comme représentant du peuple palestinien ; en 2010, rien n’a été fait, et l’ONU chiffre les réfugiés et leurs descendants à 4,7 millions.

    Lors des grandes phases de négociations, Israël, avec l’appui occidental, a toujours cherché à combattre la résolution 194 de 1948 sur le droit au retour. Dans les accords d’Oslo, la question du retour des réfugiés était différée à des « négociations finales », et lors du processus dit d’Annapolis, conduit sous la pression de Georges Bush en 2007, la question est mentionnée sous la forme d’ « une solution juste pour les réfugiés »…

    Impossible d’effacer les hommes et leurs droits les plus fondamentaux.

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  • Réfugiés palestiniens (II) : Le mandat de 1922, la question originaire

    La question des réfugiés et du droit au retour est d’abord une donnée de fait. Contrairement à l’idée reçue, l’ONU n’a pas créé Israël par une résolution de 1947. L’ONU ne pouvait pas donner ce qui ne lui appartenait pas, c’est-à-dire la souveraineté des Palestiniens sur la Palestine. Les Palestiniens étaient chez eux, et ils en ont été chassés par la force.

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    A – 1917, la rencontre de deux histoires

     

    Deux histoires se sont croisées en 1917, pour le malheur des Palestiniens.  

    La première est celle de la Palestine, une contrée que l’on retrouve aussi loin qu’on remonte dans l’histoire, et une province bien identifiée au début du siècle, la Palestine étant une ancienne province de l’Empire ottoman. Pendant la première guerre Mondiale, les troupes britanniques sont venues combattre les armées de l’Empire ottoman, et la victoire qui se dessinait, posait la question du devenir de ces provinces arabes, destinées à l’indépendance.

    La charte de la SDN de 1929 a ainsi instauré le système des mandats : des puissances européennes se voyaient reconnaitre un rôle provisoire de mandataire, pour conduire ces peuples vers l’indépendance. Le mandat donné par la SDN au Royaume Uni sur la Palestine en 1922 établit de manière certaine l’existence de la souveraineté palestinienne. Dans l’avis rendu à propos du mur, la Cour Internationale de Justice a d’ailleurs dit que « La Palestine avait fait partie de l’Empire ottoman » (CIJ, avis, 9 juillet 2004, Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, par. 70).

    La seconde histoire est celle du sionisme, à partir de son acte fondateur qu’est la déclaration du Congrès de Bâle, le 29 août 1897, appelant à l’établissement « pour le Peuple juif une patrie reconnue publiquement et légalement en Palestine ». Il s’en était suivi un activisme certain, mais resté de faible écho.

    Tout a basculé avec la conjonction d’intérêts en 1917 : l’Occident a décidé de soutenir le sionisme pour maintenir un contrôle au Proche-Orient. Le sionisme est apparu comme une opportunité inespérée pour les Britanniques, et avec eux les puissances occidentales, combattant l’Empire Ottoman dans les provinces arabes : c’était le moyen d’assurer une présence dans cette région, avec des populations arabes libérées de l’empire.

    Le 2 novembre 1917, au lendemain d’une importante victoire militaire, Lord Arthur Balfour, le ministre britannique des Affaires étrangères, a remis à Lord Rothschild, représentant de la Fédération sioniste, une lettre, secrète dans un premier temps, par laquelle le gouvernement britannique était d’accord pour créer en Palestine un « foyer national juif ». L’accord était scellé et le reste a été sa mise en œuvre.

     

    B – Les actes internationaux

    1/ 1919 : La Charte de la SDN

    L’étape suivante a été, en 1919, la Charte de la SDN, qui en son article 22 aliéna 4 instaurait le régime général des mandats dans l’ancien Empire ottoman :

    « Certaines communautés, qui appartenaient autrefois à l'Empire ottoman, ont atteint un degré de développement tel que leur existence comme Nations indépendantes peut être reconnue provisoirement, à la condition que les conseils et l'aide d'un Mandataire guident leur administration jusqu'au moment où elles seront capables de se conduire seules. Les vœux de ces communautés doivent être pris d'abord en considération pour le choix du Mandataire ».

    Pour les autres provinces arabes, le schéma s’est déroulé comme prévu, et toutes sont parvenues, non sans mal, à l’indépendance. Mais pour la Palestine, il n’y a pas eu d’indépendance car le régime général du mandat a été amendé pour concrétiser l’accord de 1917 : le sionisme pour garantir les intérêts occidentaux. Rien ne pouvait être fait avec franchise, du fait de la souveraineté palestinienne sur la Palestine. Aussi, le schéma a été de créer le cadre qui allait permettre le coup de force.

     

    2/ 1920 : Le Traité de Sèvres

    La première étape est l’article 95 du Traité de Sèvres du 10 août 1920, traitant de la fin de l’Empire ottoman. Ce texte identifie la Palestine et mentionne l’engagement de Balfour :

    « Les Hautes Parties contractantes conviennent de confier, par application des dispositions de l'article 22, l'administration de la Palestine, dans les limites qui peuvent être déterminées par les Principales Puissances alliées, à un mandataire qui sera choisi par lesdites puissances. Le Mandataire sera responsable de la mise en vigueur de la déclaration originairement faite le 2 novembre 1917 par le gouvernement britannique et adoptée par les autres Puissances alliées, en faveur de l'établissement en Palestine d'un foyer national pour le peuple juif, étant clairement entendu que rien ne sera fait qui puisse porter préjudice aux droits civils et religieux des communautés non juives en Palestine, ni aux droits et au statut politique dont les Juifs jouissent dans tout autre pays ».

    Ce traité ne sera pas ratifié par les instances de la nouvelle Turquie, et le traité de Lausanne, du 24 juillet 1923, lui succèdera (). Mais entre temps, la SDN avait validé le mandat sur la Palestine.

     

    3/ 1922 : Le mandat britannique sur la Palestine

    Le mandat par lequel la SDN confie la gestion de la Palestine au Royaume Uni date du 24 juillet 1922. Le Royaume Uni doit conduire vers l’indépendance, mais le mandant mentionne la déclaration de Balfour, et prévoit que le Royaume-Uni aura aussi :

    « La responsabilité d’instituer dans le pays un état de choses politique, administratif et économique de nature à assurer l’établissement du foyer national pour le peuple juif »

    Un foyer national ? La notion restait à définir, mais le mandat souligne que ce projet, par prudence rédactionnelle, ne pourra « porter préjudice aux droits civils et religieux » des autres communautés. Surtout, l’article 5 protège l’intégrité du territoire :

    « Le mandataire sera responsable de veiller à ce qu’aucun territoire palestinien ne soit cédé ou abandonné, ni en aucune manière placé sous le gouvernement d’une quelconque puissance étrangère. »

    Le mandat n’est que d’administration, et ne pourra non plus, et en aucune manière, modifier la substance de la souveraineté, dans les limites territoriales fixées par un mémorandum britannique du 16 septembre, et correspondant aux limites de l’ancienne province de l’empire ottoman (CIJ, avis, 9 juillet 2004, mur, par. 70)

    Les textes du droit applicable en Palestine montre que l’ordre juridique palestinien était déjà pleinement structuré à l’époque, et respecté par le mandataire, comme il résulte d’une importante publication juridique : Principal Order of August 10, 1922, Statutory Rules and Orders, 1922 (n° 1282), p. 362 (the principal Order came into force September l, 1922, on publication in the Official Gazette of that date) ; Palestine (Amendment) Order in Council of May 4, 1923, ibid., 1923 (n°. 659), p. 339; Order of February 7, 1933, ibid., 1933 (n° 312), p. 841, Order of February 21, 1935, ibid., 1935 (n°. 151), p 520 ; Order of May 25, 1939, ibid., 1939 (n°. 603), II, p. 165 ; Order of December 4, 1940, ibid., 1940 (n° 2112), I, p. 4.03;  Order of December 19, 1947, ibid., 1947 (n°. 2770), I, p. 801; and Palestine (Revocations) Order in Council of May 12, 1948 (which came into operation on May 14, 1948), Statutory Instruments, 1948 (n° 1004). The Palestine Order in Council of January 26, 1948 (ibid., 1948, n° 106) was revoked by the Order in Council of May 12, 1948.

     

    C – La pratique juridique sous le mandat

     

    Parmi une documentation très fournie sur le droit applicable pendant la période du mandat, trois points méritent ici d’être relevés.

     

    L’élément central est la sentence arbitrale sur la dette publique ottomane, du 18 avril 1925, requise par le Conseil de la Société des Nations qui reconnaît la Palestine comme Etat. Cette analyse se trouve confirmée par les trois cours suprêmes les plus impliqués et par le Royaume Uni à la fin de son mandat.

     

    1/ Affaire de la dette publique ottomane (Sentence arbitrale du 18 avril 1925)

    La question posée est celle de la dette publique ottomane, qui au début des années 1920 doit être partagée entre la Turquie et les « territoires détachés de l’Empire Ottoman », à la suite du processus enclenché par le traité de Lausanne du 24 juillet 1923. L’arbitre a été saisi par le Conseil de la Société des Nations.  Les parties à l’arbitrage sont, sur un pied d’égalité, la Turquie, la Bulgarie, la Grèce, l’Italie, l’Irak, la Transjordanie et la Palestine (Affaire de la Dette publique ottomane (Bulgarie, Irak, Palestine, Transjordanie, Grèce, Italie et Turquie), 18 avril 1925, Recueil des sentences arbitrales, vol. I p. 529-614. Désignation le 10 décembre 1924, par le Conseil de la SDN, en vertu dudit art. 47, dernier alinéa, par un vote unanime).

    L’arbitre met sur le même plan l'Irak, de la Palestine et de la Transjordanie, comme Etats placés sous mandat britannique. Plus loin, l’arbitre écrit : « L'Irak est un Royaume, à l'égard duquel la Grande-Bretagne a assumé des responsabilités équivalant à celles d'une Puissance mandataire. Sous le mandat britannique, la Palestine et la TransJordanie ont chacune une organisation entièrement distincte. On est donc en présence de trois Etats suffisamment séparés pour être considérés ici comme Parties distinctes ». L’arbitre explique comment in répartira les frais entre les neuf parties concernées : « Le nombre des Parties à considérer ici est donc de neuf. L'Arbitre estime ne pas être autorisé à faire entre Elles une distinction au point de vue de leur importance et à consacrer ainsi, même en simple apparence, une inégalité qui n'existe pas entre Elles ».

     

    2/ La confirmation par la jurisprudence

    Cette analyse fondatrice se retrouve dans la jurisprudence des cours suprêmes les plus impliquées : la Palestine, le Royaume Uni et l’Egypte.

    Pour la Haute Cour de Justice de la Palestine les sujets du territoire sous mandat de la Palestine ne sont pas devenus des sujets britanniques. La même solution est retenue par la Court of criminal appeal of Great Britain, le 21 Février 1939. Un homme né à Jérusalem en 1911, détenteur d'un passeport intitulé « British Passport-Palestine » émis par le haut-commissaire britannique en Palestine, n’a pas acquis la nationalité, car le Royaume-Uni est simple administrateur (Attorney-General v. Goralschwili, McNair et Lauterpacht annuel, Recueil de jurisprudence sur le droit international public pour 1925-1926, p. 47).

    Dans une affaire jugée le 17 juin 1942, la Cour de cassation d’Egypte avait retenu la responsabilité, dans un accident, de l'Administration des Chemins de fer de Palestine, soulignant que ce service était distinct de l’Etat, qui lui, bénéficie de l’immunité de juridiction » (Egyptian Mixed Court of Cassation June 17 1942, Bulletin de Législation et de Jurisprudence Egyptiennes, vol. 54 (11941-1942), p. 243. Présentation de l’affaire dans International Law Report 1951, by H. Lauterpacht p. 146).

     

    3/ L’analyse du mandataire

    Le 18 février 1947, le secrétaire d’Etat britannique aux affaires étrangères, devant la Chambre des communes, a reconnu être dans l’incapacité d'imposer une solution de partage, en retenant l’existence de « deux communautés en Palestine », la souveraineté palestinienne n’étant pas discutable : 

    « His Majesty's Government have .... been faced with an irreconcilable conflict of principles. There are in Palestine about 1,200,000 Arabs and 600,000 Jews. For the Jews, the essential point of principle is the creation of a sovereign Jewish State. For the Arabs, the essential point of principle is to resist to the last the establishment of Jewish sovereignty in any part of Palestine. The discussions of the last month have quite clearly shown that there is no prospect of resolving this conflict by any settlement negotiated between the parties. But if the conflict has to be resolved by an arbitrary decision, that is not a decision which His Majesty's Government are empowered, as Mandatory, to take. His Majesty's Government have of themselves no power, under the terms of the Mandate, to award the country either to the Arabs or to the Jews, or even to partition it between them.

    It is in these circumstances that we have decided that we are unable to accept the scheme put forward either by the Arabs or by the Jews, or to impose ourselves a solution of our own. We have, therefore, reached the conclusion that the only course now open to us is to submit the problem to the judgment of the United Nations. We intend to place before them an historical account of the way in which His Majesty's Government have discharged their trust in Palestine over the last twenty-five years. We shall explain that the Mandate has proved to be unworkable in practice, and that the obligations undertaken to the two communities in Palestine have been shown to be irreconcilable. We shall describe the various proposals which have been put forward for dealing with the situation, namely, the Arab Plan, the Zionists' aspirations, so far as we have been able to ascertain them, the proposals of the Anglo-American Committee and the various proposals which we ourselves have put forward. We shall then ask the United Nations to consider our report, and to recommend a settlement of the problem. We do not intend ourselves to recommend any particular solution.” (The Political History of Palestine under British Administration, Establishment of British Administration, London 1947, Reproduction by Permission of the Buffalo & Erie County Public Library Buffalo, NY (Heinonline).

    Ainsi, la Palestine existait, et elle appartenait aux Palestiniens. Pour répondre aux vœux du sionisme, et envisager la création d’un Etat, il aurait fallu que les Palestiniens cèdent une part de leur inaliénable souveraineté. C’était impensable. A l’opposé, les Palestiniens auraient-ils pu se dresser contre cette clause du mandat ? Vu les réalités géopolitiques du moment, c’était impossible, et au surplus cette notion de « foyer national juif », avec respect des droits des populations et des frontières pouvait être considéré comme un projet limité. En réalité, le but étant la création d’un Etat, les années 1922 – 1948 ont été mises à profit par le camp occidental pour préparer le terrain au coup de force.

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    La Clé du Retour, à l’entrée du camp de réfugiés d’Aida, à Bethléem

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