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pleins pouvoirs

  • 22 juin / 11 juillet 1940 : De l’armistice aux pleins pouvoirs

    Vingt jours pour passer de la République à la dictature, du 22 juin 1940, signature de l’armistice, au 11 juillet 1940, date des actes constitutionnels. Décryptage d’un coup d’Etat juridique.

     

    Une défaite militaire qui permet une victoire politique

    La défaite militaire a été l’occasion d’une victoire politique, et cet objectif était affiché. L’équipe du Maréchal Pétain voulait s’aligner sur le modèle triomphant des pouvoirs dictatoriaux, mais en imposant une spécificité française, d’où ce projet de Révolution nationale. Beaucoup de volontarisme, mais autant d’aveuglement, car il était peu crédible que le pays puisse subir un tel choc. Désarmées, les autorités régnaient sur les 2/5 du territoire, mais n’exerçaient qu’une autorité contrôlée sur Paris et des régions industrielles. L’économie, ravagée par la guerre et l’exode, était saignée par les indemnités à verser aux Allemands. Le pays pleurait ses morts et était privé de ses prisonniers. Les alliés d’hier commençaient à tourner le dos. Mais, pour ces anti-républicains, la victoire allemande était inéluctable à bref délai, et la page des démocraties tournée. Il fallait être aux commandes lorsque serait signé la paix.

    C’est dans cet esprit que dès le 25 juin 1940, trois jours après la signature de l’armistice, le Maréchal Pétain s’adressait aux Français : la question militaire était évacuée, et l’enjeu était le nouveau régime. « Un ordre nouveau commence… C’est à un redressement intellectuel et moral que, d’abord, je vous convie. Français, vous l’accomplirez et vous verrez, je le jure, une France neuve surgir de votre ferveur. « 

    Ainsi, en cette fin juin 1940, l’ordre du jour était d’achever la III° République. Le cas du président Paul Reynaud, démissionnaire, étant réglé, restaient le parlement et la présidence de la République. Quelles étaient les options institutionnelles ?

     

    Comment faire pour renverser la République ?

    Le plus simple était renoncer à toute forme de transition, par un coup de force militaire. Même avec ce qui restait de forces – l’armée d’armistice – cela n’était pas inenvisageable, le pouvoir en place étant tellement faible. Le doute fut entretenu autour du général Weygand, mais le souci du légalisme l’a emporté. Et politiquement, il était bien préférable d’amener la République à passer elle-même le relais. L’option du coup de force écarté, trois solutions institutionnelles étaient envisageables.

    La première était la continuation pure et simple de la III° République. Il n’y avait pas, en effet, de crise institutionnelle : les armes s’étaient tues ; le président de la République était en fonction ; le président du conseil, adulé dans le pays, avait constitué sans peine son gouvernement ; les assemblées pouvaient être réunies, prêtes à voter la confiance et tous les textes nécessaires. La technique éprouvée des décrets-lois permettait de faire face à toute éventualité. Bref, les institutions de la III° République pouvaient être le cadre juridique de la phase transitoire de l’armistice, et les Allemands ne demandaient rien sur ce plan. Ce maintien des institutions n’aurait pas empêché de mettre en place un comité constitutionnel, chargé de préparer une réforme qui était effectivement une nécessité. Une nécessité,… mais pas une urgence, ce d’autant plus qu’il fallait attendre le retour à une vraie souveraineté pour adopter de nouvelles institutions. Un pays sous armistice peut-il décemment changer sa constitution ? Mais cette solution était hors de propos : le Maréchal n’imaginait pas ne rester que président du conseil.

    D’où la deuxième solution, soutenue par Pierre-Etienne Flandin. Elle reposait sur la démission du président de la République Albert Lebrun, et une élection du Maréchal Pétain par les parlementaires comme le disposait alors le texte constitutionnel. Albert Lebrun, certes, avait fait savoir qu’il n’entendait pas démissionner… mais son attitude dans les jours qui ont suivi montre que cette voie n’était pas irréaliste : il suffisait de trouver une sortie acceptable. L’impossibilité était ailleurs : c’était le maintien de la République.

    La troisième, très efficace, était une délégation de pouvoirs accompagnée d’une mise en congé des Chambres. C’était l’idée du groupe des sénateurs dit des Anciens Combattants, dirigés par Jean Taurines et Jean Jacquy, présentée le 7 juillet. La plus achevée des propositions :

    « L’Assemblée nationale décide :

    « 1°. – L’application des lois constitutionnelles des 24-25 février et 16 juillet 1875 est suspendue jusqu’à la conclusion de la paix ;

    « 2°. – Monsieur le maréchal Pétain a tous les pouvoirs pour prendre, par décrets ayant force de loi, les mesures nécessaires au maintien de l’ordre, à la vie et au relèvement du pays, et à la libération du territoire ;

    « 3°. – L’Assemblée nationale confie à Monsieur le maréchal Pétain la mission de préparer, en collaboration avec les commissions compétentes, les constitutions nouvelles, qui seront soumises à l’acceptation de la nation, dès que les circonstances permettront une libre consultation. »

    Pour le Maréchal, cette solution était maudite : des pleins pouvoirs conférés par l’Assemblée… Impossible ! Comme il le professa par la suite : « L’autorité vient d’en haut, pas d’en bas ». Il fallait que dans le nouveau régime tout découle de la personne du Maréchal, incarnation et seule source du pouvoir. Pour arriver à cette fin, sans coup de force militaire, la seule méthode était de duper une Assemblée… qui ne demandait que ça.

     

    Ce que disait la constitution

    Parce qu’il fallait composer avec les assemblées, le maréchal Pétain s’est résolu à confier la conduite des opérations à Pierre Laval. Ce pur produit de la III° République avait été rejeté par les parlementaires : ce serait l’heure de la revanche.

    La III° République connaissait le système du bicaméralisme, c’est-à-dire une représentation en deux assemblées, la Chambre des députés et le Sénat, qui réunies pour les révisions constitutionnelles, formaient l’Assemblée nationale. La procédure de révision était prévue par l’article 8 de la loi constitutionnelle du 25 févier 1875 :

    « Les chambres auront droit, par délibérations séparées prises chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer qu’il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles.

    « Après que chacune aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la révision.

    « Les délibérations portant révision des lois constitutionnelles, en tout ou partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de révision. »

    Ce vote en deux temps – par chambre, puis les chambres regroupées – et à la majorité absolue est un classique. La spécificité était que les chambres, séparément, ne se prononçaient que sur l’opportunité de modifier la constitution. Le véritable débat avait lieu devant l’Assemblée nationale, et l’Assemblée pouvait tout changer, sauf la forme républicaine.

     

    Le projet de loi d’habilitation du 4 juillet…

    Le projet politique, arrêté à Bordeaux fin juin a été mis en œuvre au pas de charge trois étapes : le 4 juillet, le projet de loi d’habilitation, en rupture avec la République ; les 9 et 10 juillet, le vote de la loi d’habilitation, qui reprenait la référence à l’idée républicaine ; le 11, la publication de l’acte constitutionnel, qui revenait au projet de loi initial, bafouant la loi d’habilitation votée la veille. 

    Le projet de loi d’habilitation était très court, mais il était précédé d’un exposé des motifs qui se révéla être une véritable feuille de route du régime de Vichy. Le projet ne disait rien, mais cet exposé des motifs disait tout, et les parlementaire, surtout les responsables des assemblées, savaient exactement ce qui était en jeu.

    « Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous les pouvoirs au Gouvernement, sous l’autorité et la signature du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. 

    « Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie. 

    « Elle sera ratifiée par les Assemblées qu’elle aura créées. »

    Ce texte, d’une rédaction alambiquée, était celui de tous les dangers. Le mandat était donné au gouvernement, mais sous l’autorité et la signature du Maréchal : qui allait décider ? Ensuite, s’agissant de s’engager dans une réforme constitutionnelle, le mandat était illimité : aucun programme, aucune ligne directrice… ce qui laissait une marge de manœuvre insensée. Surtout, la ratification prévue l’était par les chambres créées par le nouveau régime. C’était donc abandonner la légitimité populaire, et donc rompre avec la République. Enfin, comment expliquer qu’il ne soit pas fait état seulement du  président du conseil, mais que soit nommé le maréchal Pétain, ce qui plaçait dans une personnalisation jamais vue dans un acte institutionnel ?   

     

    … le texte de la loi d’habilitation du 10 juillet…

    Je reviendrai sur ce qu’ont été les débats parlementaires, dont le texte a été publié au Journal officiel, comme il se doit. Retenons l’invraisemblable processus, après le projet du 4 : le 9, deux séances de quelques heures pour voter le principe de la réforme, et le 10 après-midi, une séance de quelques heures en Assemblée pour voter la loi d’habilitation, légèrement amendée. Ceci pour la part officielle, car l’essentiel des débats avait eu lieu… le matin même, lors d’une réunion secrète de l’Assemblée !

    Cette dernière loi de la III° République, du 10 juillet 1940, fut promulguée depuis Vichy, sous la double signature d’Albert Lebrun, président de la République et du Maréchal Pétain, président du conseil.

    « L’Assemblée nationale a adopté ;

    « Le Président de la République promulgue la loi constitutionnelle dont la teneur suit :

    « Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous pouvoirs au Gouvernement de la République, sous l’autorité du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie.

    « Elle sera ratifiée par la Nation et appliquée par les Assemblées qu’elle aura crées. »

    Deux modifications, d’apparence majeure, avaient été apportées.

    La première était la mention d’un gouvernement « de la République ». Pierre Laval dira « cela allait de soit », comme s’il s’agissait de combler un oubli. En réalité, le texte de l’exposé des motifs portait en lui la fin de la République, et il s’agissait seulement d’entretenir l’illusion pour 48 heures.

    Surtout, le dernier alinéa avait été profondément modifié, du fait des réticences des parlementaires. Dans la nouvelle rédaction, la constitution serait ratifiée par la Nation, et mise en œuvre par les assemblées, de telle sorte qu’on restait en République. Un peu de technique. Pour qu’il y ait changement constitutionnel, il faut que la nouvelle loi soit promulguée. La promulgation est l’acte par lequel le chef de l’Etat rend le texte exécutoire, en le publiant au Journal Officiel. C’est l’étape ultime qui donne force juridique à un acte parfait, et la promulgation de la nouvelle constitution ne pouvait avoir lieu qu’après la ratification par la Nation. Ainsi, sur le plan de l’analyse textuelle, la loi votée n’opérait pas délégation de compétence au gouvernement. Elle donnait compétence au gouvernement de la République pour rédiger un texte qui devait être soumis, avant promulgation, à un vote populaire, ce qui est l’expression même la démocratie.

    Formellement, la loi était régulière. Mais dans le contexte, et vu les conditions politiques, le vote des parlementaires était irresponsable, confondant confiance et crédulité. Personne ne pouvait imaginer que cette petite barrière de papier contraindrait longtemps l’équipe d’anti-républicains qui gouvernait, et dont l’enjeu était de s’imposer comme alter ego des dictatures qui allaient, d’ici peu, redessiner la carte de l’Europe. Les dirigeants de l’Europe nouvelle s’appelaient Hitler, Staline, Mussolini, Franco, Salazar… Pétain était la solution, il n’y avait pas lieu de tergiverser. La conviction était largement partagée, alors que la France s’était écroulée comme les autres pays européens, que la Grande Bretagne ne tiendrait pas longtemps. Il fallait être prêt, et il était hors de question de s’en remettre à un référendum…

     

    … et l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940

    La troisième étape fut l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940, qui renversait la République, en supprimant la fonction présidentielle, le Maréchal Pétain s’arrogeant la qualité de chef de l’Etat. C’est l’acte majeur, qui signe le coup d’Etat juridique.

    « Nous, Philippe Pétain, maréchal de France,

    « Vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940,

    « Déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français.

    « En conséquence, nous décrétons :

    « L’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 est abrogé.

    « Fait à Vichy, le 11 juillet 1940.

    « Ph. Pétain ».  

    La coup d’Etat, c’est d’abord cette formule : « Nous, Philippe Pétain (…) déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français ».

    Le Maréchal ne voulait tenir son pouvoir de personne… eh bien il était arrivé à ses fins ! Il s’attribuait l’exercice du pouvoir par une déclaration. A l’évidence, rien dans la loi du 10 juillet 1940 n’autorisait une telle prise du pouvoir. Et aussi perdus qu’étaient les parlementaires, ils n’auraient jamais voté un texte autorisant Pétain à se déclarer seul attributaire de la légitimité nationale, comme chef de l’Etat.

    Vient alors, comme une conséquence, l’abrogation de l’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, connu sous le nom d’amendement Wallon. Il faut préciser que la III° République ne résultait pas d’un texte constitutionnel unique, mais d’une série de lois. Le fruit d’un terrible effort pour s’extirper de la monarchie. C’est cet amendement Wallon qui avait institué la République en créant la fonction du président de la République, un texte adopté à une voix de majorité, 353 voix contre 352. « Le président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééligible. » Abroger ce texte, c’était renverser la République. La loi du 10 juillet l’interdisait.

    Ainsi, cette loi n’avait même pas tenu 24 heures. Le détour par l’Assemblée n’avait été qu’un habillage, et l’acte constitutionnel revenait purement et simplement au projet de loi initial. Dans son message du 25 juin, le maréchal Pétain avait eu cette formule restée célèbre : « Je hais les mensonges qui vous ont fait tant de mal ». La manœuvre pour parvenir à l’acte constitutionnel n°1 n’avait reposé que sur les mensonges distillés auprès des parlementaires.

     

    La légitimité incarnée dans la personne du Maréchal

    Il faut mesurer l’ampleur du bouleversement opéré par cet acte de quelques mots. Seule comptait la décision du maréchal, sans référence ni au gouvernement, ni à la République, ni à la ratification. La formule choisie « Nous, maréchal Pétain », sans la mention « au nom du peuple français », signifiait que le Maréchal était devenu la seule source de légitimité. L’illégalité était flagrante : le Maréchal, et lui seul, promulguait, une nouvelle constitution, qui abrogeait la République. Et ce n’était pas seulement la forme républicaine, qui était anéantie, c’était la structure juridique de l’Etat : désormais la légitimité s’incarnait en un homme.

    Comparons avec le premier texte du général de Gaulle, visant à l’organisation du pouvoir, à savoir l’ordonnance du 27 octobre 1940, signée à Brazzaville, instituant un Conseil de Défense de l’Empire. L’existence d’une légitimité confiée est revendiquée : « Au nom du Peuple et de l’Empire français, Nous, Général de Gaulle, Chef des Français libres, ordonnons…». Le grand juriste René Cassin était passé par là. Parenthèse au passage, mais je ne peux m’empêcher : quand je vois comment nous traitons les Africains, alors que nous y avons établi les bases pour reconstruire la République...

     

    Premières leçons, avant quatre années de perdition

    L’Assemblée a souvent été attaquée pour s’être reniée en  déléguant son pouvoir constituant. C’est un peu plus compliqué. Son attitude politique a été un invraisemblable angélisme, mais l’Assemblée n’a pas délégué son pouvoir constituant. Elle a confié au gouvernement la rédaction d’un projet, qui devait être ratifié par le peuple avant sa promulgation. Ceci étant, l’analyse reste accablante, car ce mélange d’angélisme et de crédulité témoigne d’une abdication. La majorité des parlementaires voulaient se débarrasser du pouvoir, car les évènements étaient trop forts pour eux. Toute apparence était valable.

    Je reviendrais sur les débats, et nous verrons qu’il y avait une vraie opposition. En revanche, le silence des hauts responsables politiques devant la publication de l’acte n° 1 est sidérant. Je pense notamment à Albert Lebrun, président de la République, qui n’a pas opposé un mot à ce coup d’Etat juridique, et qui sans frémir a laissé son fauteuil à Pétain. De même pour les deux présidents des chambres, Jules Jeanneney et Edouard Herriot, qui ne firent rien non plus, alors qu’ils étaient bien placés et bien conseillés pour analyser le décalage entre la loi du 10 et l’acte du 11. D’ailleurs, aucun des trois ne joua un rôle quelconque dans la Résistance. Leurs témoignages lors du procès Pétain furent pitoyables. Et pourtant Edouard Herriot redevint ensuite maire de Lyon, ville reconnue depuis « capitale de la Résistance ». Celui qui avait lâché la République est aujourd’hui adulé comme un modèle politique à Lyon. Ont été baptisés à son nom la grande rue qui conduit à la mairie, le grand hôpital du centre ville, un lycée et le port. Présidant la Chambre le 9, il avait proclamé sa vénération au Maréchal : « Autour de M. le maréchal Pétain, dans la vénération que son nom inspire à tous, notre nation s’est regroupée dans sa détresse. Prenons garde à ne pas troubler l’accord qui s’est établi sous son autorité. » Herriot n’avait pas entendu parler de l’appel du 18 juin, ni des poursuites pour trahison engagée contre de Gaulle, qui était un mois plus tôt secrétaire d’Etat. Quel pays compliqué !

    Un dernier mot sur cette phase. S’il est un point sur lequel le Maréchal Pétain ne transigera jamais, c’est sur le fait qu’il incarnait la légitimité. Il décida ainsi seul de tous les actes constitutionnels, et il y en eu 12 au total, dont certains modifiés plusieurs fois. C’est dans ce cadre que le Maréchal s’octroya aussi des pouvoirs juridictionnels, et condamna lui-même à la détention ses principaux opposants politiques, dont Paul Reynaud,… celui qui avait eu la faiblesse de l’appeler au gouvernement. Lorsqu’il dut rappeler Pierre Laval, en novembre 1942, le Maréchal accepta de lui confier de larges pouvoirs, dont le pouvoir législatif. Mais il conserva la légitimité pour lui. Le dernier texte de Vichy, publié au Journal officiel le 17 août 1944, était signé Pierre Laval et confiait les fonctions ministérielles à des responsables d’administration. Jamais, le Maréchal Pétain ne fit quoi que soit pour abandonner son précieux talisman : il incarnait la France. On a souvent glorifié sa formule du 25 juin : « J’ai fait à la France le don de ma personne ». C’était en réalité la perte du sens de l’Etat, et la porte ouverte vers la dérive criminelle.

    Vingt jours pour passer de la République à la dictature, du 22 juin 1940, signature de l’armistice, au 11 juillet 1940, date des actes constitutionnels. Décryptage d’un coup d’Etat juridique.

     

    Une défaite militaire qui permet une victoire politique

    La défaite militaire a été l’occasion d’une victoire politique, et cet objectif était affiché. L’équipe du Maréchal Pétain voulait s’aligner sur le modèle triomphant des pouvoirs dictatoriaux, mais en imposant une spécificité française, d’où ce projet de Révolution nationale. Beaucoup de volontarisme, mais autant d’aveuglement, car il était peu crédible que le pays puisse subir un tel choc. Désarmées, les autorités régnaient sur les 2/5 du territoire, mais n’exerçaient qu’une autorité contrôlée sur Paris et des régions industrielles. L’économie, ravagée par la guerre et l’exode, était saignée par les indemnités à verser aux Allemands. Le pays pleurait ses morts et était privé de ses prisonniers. Les alliés d’hier commençaient à tourner le dos. Mais, pour ces anti-républicains, la victoire allemande était inéluctable à bref délai, et la page des démocraties tournée. Il fallait être aux commandes lorsque serait signé la paix.

    C’est dans cet esprit que dès le 25 juin 1940, trois jours après la signature de l’armistice, le Maréchal Pétain s’adressait aux Français : la question militaire était évacuée, et l’enjeu était le nouveau régime. « Un ordre nouveau commence… C’est à un redressement intellectuel et moral que, d’abord, je vous convie. Français, vous l’accomplirez et vous verrez, je le jure, une France neuve surgir de votre ferveur. « 

    Ainsi, en cette fin juin 1940, l’ordre du jour était d’achever la III° République. Le cas du président Paul Reynaud, démissionnaire, étant réglé, restaient le parlement et la présidence de la République. Quelles étaient les options institutionnelles ?

     

    Comment faire pour renverser la République ?

    Le plus simple était renoncer à toute forme de transition, par un coup de force militaire. Même avec ce qui restait de forces – l’armée d’armistice – cela n’était pas inenvisageable, le pouvoir en place étant tellement faible. Le doute fut entretenu autour du général Weygand, mais le souci du légalisme l’a emporté. Et politiquement, il était bien préférable d’amener la République à passer elle-même le relais. L’option du coup de force écarté, trois solutions institutionnelles étaient envisageables.

    La première était la continuation pure et simple de la III° République. Il n’y avait pas, en effet, de crise institutionnelle : les armes s’étaient tues ; le président de la République était en fonction ; le président du conseil, adulé dans le pays, avait constitué sans peine son gouvernement ; les assemblées pouvaient être réunies, prêtes à voter la confiance et tous les textes nécessaires. La technique éprouvée des décrets-lois permettait de faire face à toute éventualité. Bref, les institutions de la III° République pouvaient être le cadre juridique de la phase transitoire de l’armistice, et les Allemands ne demandaient rien sur ce plan. Ce maintien des institutions n’aurait pas empêché de mettre en place un comité constitutionnel, chargé de préparer une réforme qui était effectivement une nécessité. Une nécessité,… mais pas une urgence, ce d’autant plus qu’il fallait attendre le retour à une vraie souveraineté pour adopter de nouvelles institutions. Un pays sous armistice peut-il décemment changer sa constitution ? Mais cette solution était hors de propos : le Maréchal n’imaginait pas ne rester que président du conseil.

    D’où la deuxième solution, soutenue par Pierre-Etienne Flandin. Elle reposait sur la démission du président de la République Albert Lebrun, et une élection du Maréchal Pétain par les parlementaires comme le disposait alors le texte constitutionnel. Albert Lebrun, certes, avait fait savoir qu’il n’entendait pas démissionner… mais son attitude dans les jours qui ont suivi montre que cette voie n’était pas irréaliste : il suffisait de trouver une sortie acceptable. L’impossibilité était ailleurs : c’était le maintien de la République.

    La troisième, très efficace, était une délégation de pouvoirs accompagnée d’une mise en congé des Chambres. C’était l’idée du groupe des sénateurs dit des Anciens Combattants, dirigés par Jean Taurines et Jean Jacquy, présentée le 7 juillet. La plus achevée des propositions :

    « L’Assemblée nationale décide :

    « 1°. – L’application des lois constitutionnelles des 24-25 février et 16 juillet 1875 est suspendue jusqu’à la conclusion de la paix ;

    « 2°. – Monsieur le maréchal Pétain a tous les pouvoirs pour prendre, par décrets ayant force de loi, les mesures nécessaires au maintien de l’ordre, à la vie et au relèvement du pays, et à la libération du territoire ;

    « 3°. – L’Assemblée nationale confie à Monsieur le maréchal Pétain la mission de préparer, en collaboration avec les commissions compétentes, les constitutions nouvelles, qui seront soumises à l’acceptation de la nation, dès que les circonstances permettront une libre consultation. »

    Pour le Maréchal, cette solution était maudite : des pleins pouvoirs conférés par l’Assemblée… Impossible ! Comme il le professa par la suite : « L’autorité vient d’en haut, pas d’en bas ». Il fallait que dans le nouveau régime tout découle de la personne du Maréchal, incarnation et seule source du pouvoir. Pour arriver à cette fin, sans coup de force militaire, la seule méthode était de duper une Assemblée… qui ne demandait que ça.

     

    Ce que disait la constitution

    Parce qu’il fallait composer avec les assemblées, le maréchal Pétain s’est résolu à confier la conduite des opérations à Pierre Laval. Ce pur produit de la III° République avait été rejeté par les parlementaires : ce serait l’heure de la revanche.

    La III° République connaissait le système du bicaméralisme, c’est-à-dire une représentation en deux assemblées, la Chambre des députés et le Sénat, qui réunies pour les révisions constitutionnelles, formaient l’Assemblée nationale. La procédure de révision était prévue par l’article 8 de la loi constitutionnelle du 25 févier 1875 :

    « Les chambres auront droit, par délibérations séparées prises chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer qu’il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles.

    « Après que chacune aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la révision.

    « Les délibérations portant révision des lois constitutionnelles, en tout ou partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de révision. »

    Ce vote en deux temps – par chambre, puis les chambres regroupées – et à la majorité absolue est un classique. La spécificité était que les chambres, séparément, ne se prononçaient que sur l’opportunité de modifier la constitution. Le véritable débat avait lieu devant l’Assemblée nationale, et l’Assemblée pouvait tout changer, sauf la forme républicaine.

     

    Le projet de loi d’habilitation du 4 juillet…

    Le projet politique, arrêté à Bordeaux fin juin a été mis en œuvre au pas de charge trois étapes : le 4 juillet, le projet de loi d’habilitation, en rupture avec la République ; les 9 et 10 juillet, le vote de la loi d’habilitation, qui reprenait la référence à l’idée républicaine ; le 11, la publication de l’acte constitutionnel, qui revenait au projet de loi initial, bafouant la loi d’habilitation votée la veille. 

    Le projet de loi d’habilitation était très court, mais il était précédé d’un exposé des motifs qui se révéla être une véritable feuille de route du régime de Vichy. Le projet ne disait rien, mais cet exposé des motifs disait tout, et les parlementaire, surtout les responsables des assemblées, savaient exactement ce qui était en jeu.

    « Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous les pouvoirs au Gouvernement, sous l’autorité et la signature du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. 

    « Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie. 

    « Elle sera ratifiée par les Assemblées qu’elle aura créées. »

    Ce texte, d’une rédaction alambiquée, était celui de tous les dangers. Le mandat était donné au gouvernement, mais sous l’autorité et la signature du Maréchal : qui allait décider ? Ensuite, s’agissant de s’engager dans une réforme constitutionnelle, le mandat était illimité : aucun programme, aucune ligne directrice… ce qui laissait une marge de manœuvre insensée. Surtout, la ratification prévue l’était par les chambres créées par le nouveau régime. C’était donc abandonner la légitimité populaire, et donc rompre avec la République. Enfin, comment expliquer qu’il ne soit pas fait état seulement du  président du conseil, mais que soit nommé le maréchal Pétain, ce qui plaçait dans une personnalisation jamais vue dans un acte institutionnel ?   

     

    … le texte de la loi d’habilitation du 10 juillet…

    Je reviendrai sur ce qu’ont été les débats parlementaires, dont le texte a été publié au Journal officiel, comme il se doit. Retenons l’invraisemblable processus, après le projet du 4 : le 9, deux séances de quelques heures pour voter le principe de la réforme, et le 10 après-midi, une séance de quelques heures en Assemblée pour voter la loi d’habilitation, légèrement amendée. Ceci pour la part officielle, car l’essentiel des débats avait eu lieu… le matin même, lors d’une réunion secrète de l’Assemblée !

    Cette dernière loi de la III° République, du 10 juillet 1940, fut promulguée depuis Vichy, sous la double signature d’Albert Lebrun, président de la République et du Maréchal Pétain, président du conseil.

    « L’Assemblée nationale a adopté ;

    « Le Président de la République promulgue la loi constitutionnelle dont la teneur suit :

    « Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous pouvoirs au Gouvernement de la République, sous l’autorité du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie.

    « Elle sera ratifiée par la Nation et appliquée par les Assemblées qu’elle aura crées. »

    Deux modifications, d’apparence majeure, avaient été apportées.

    La première était la mention d’un gouvernement « de la République ». Pierre Laval dira « cela allait de soit », comme s’il s’agissait de combler un oubli. En réalité, le texte de l’exposé des motifs portait en lui la fin de la République, et il s’agissait seulement d’entretenir l’illusion pour 48 heures.

    Surtout, le dernier alinéa avait été profondément modifié, du fait des réticences des parlementaires. Dans la nouvelle rédaction, la constitution serait ratifiée par la Nation, et mise en œuvre par les assemblées, de telle sorte qu’on restait en République. Un peu de technique. Pour qu’il y ait changement constitutionnel, il faut que la nouvelle loi soit promulguée. La promulgation est l’acte par lequel le chef de l’Etat rend le texte exécutoire, en le publiant au Journal Officiel. C’est l’étape ultime qui donne force juridique à un acte parfait, et la promulgation de la nouvelle constitution ne pouvait avoir lieu qu’après la ratification par la Nation. Ainsi, sur le plan de l’analyse textuelle, la loi votée n’opérait pas délégation de compétence au gouvernement. Elle donnait compétence au gouvernement de la République pour rédiger un texte qui devait être soumis, avant promulgation, à un vote populaire, ce qui est l’expression même la démocratie.

    Formellement, la loi était régulière. Mais dans le contexte, et vu les conditions politiques, le vote des parlementaires était irresponsable, confondant confiance et crédulité. Personne ne pouvait imaginer que cette petite barrière de papier contraindrait longtemps l’équipe d’anti-républicains qui gouvernait, et dont l’enjeu était de s’imposer comme alter ego des dictatures qui allaient, d’ici peu, redessiner la carte de l’Europe. Les dirigeants de l’Europe nouvelle s’appelaient Hitler, Staline, Mussolini, Franco, Salazar… Pétain était la solution, il n’y avait pas lieu de tergiverser. La conviction était largement partagée, alors que la France s’était écroulée comme les autres pays européens, que la Grande Bretagne ne tiendrait pas longtemps. Il fallait être prêt, et il était hors de question de s’en remettre à un référendum…

     

    … et l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940

    La troisième étape fut l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940, qui renversait la République, en supprimant la fonction présidentielle, le Maréchal Pétain s’arrogeant la qualité de chef de l’Etat. C’est l’acte majeur, qui signe le coup d’Etat juridique.

    « Nous, Philippe Pétain, maréchal de France,

    « Vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940,

    « Déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français.

    « En conséquence, nous décrétons :

    « L’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 est abrogé.

    « Fait à Vichy, le 11 juillet 1940.

    « Ph. Pétain ».  

    La coup d’Etat, c’est d’abord cette formule : « Nous, Philippe Pétain (…) déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français ».

    Le Maréchal ne voulait tenir son pouvoir de personne… eh bien il était arrivé à ses fins ! Il s’attribuait l’exercice du pouvoir par une déclaration. A l’évidence, rien dans la loi du 10 juillet 1940 n’autorisait une telle prise du pouvoir. Et aussi perdus qu’étaient les parlementaires, ils n’auraient jamais voté un texte autorisant Pétain à se déclarer seul attributaire de la légitimité nationale, comme chef de l’Etat.

    Vient alors, comme une conséquence, l’abrogation de l’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, connu sous le nom d’amendement Wallon. Il faut préciser que la III° République ne résultait pas d’un texte constitutionnel unique, mais d’une série de lois. Le fruit d’un terrible effort pour s’extirper de la monarchie. C’est cet amendement Wallon qui avait institué la République en créant la fonction du président de la République, un texte adopté à une voix de majorité, 353 voix contre 352. « Le président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééligible. » Abroger ce texte, c’était renverser la République. La loi du 10 juillet l’interdisait.

    Ainsi, cette loi n’avait même pas tenu 24 heures. Le détour par l’Assemblée n’avait été qu’un habillage, et l’acte constitutionnel revenait purement et simplement au projet de loi initial. Dans son message du 25 juin, le maréchal Pétain avait eu cette formule restée célèbre : « Je hais les mensonges qui vous ont fait tant de mal ». La manœuvre pour parvenir à l’acte constitutionnel n°1 n’avait reposé que sur les mensonges distillés auprès des parlementaires.

     

    La légitimité incarnée dans la personne du Maréchal

    Il faut mesurer l’ampleur du bouleversement opéré par cet acte de quelques mots. Seule comptait la décision du maréchal, sans référence ni au gouvernement, ni à la République, ni à la ratification. La formule choisie « Nous, maréchal Pétain », sans la mention « au nom du peuple français », signifiait que le Maréchal était devenu la seule source de légitimité. L’illégalité était flagrante : le Maréchal, et lui seul, promulguait, une nouvelle constitution, qui abrogeait la République. Et ce n’était pas seulement la forme républicaine, qui était anéantie, c’était la structure juridique de l’Etat : désormais la légitimité s’incarnait en un homme.

    Comparons avec le premier texte du général de Gaulle, visant à l’organisation du pouvoir, à savoir l’ordonnance du 27 octobre 1940, signée à Brazzaville, instituant un Conseil de Défense de l’Empire. L’existence d’une légitimité confiée est revendiquée : « Au nom du Peuple et de l’Empire français, Nous, Général de Gaulle, Chef des Français libres, ordonnons…». Le grand juriste René Cassin était passé par là. Parenthèse au passage, mais je ne peux m’empêcher : quand je vois comment nous traitons les Africains, alors que nous y avons établi les bases pour reconstruire la République...

     

    Premières leçons, avant quatre années de perdition

    L’Assemblée a souvent été attaquée pour s’être reniée en  déléguant son pouvoir constituant. C’est un peu plus compliqué. Son attitude politique a été un invraisemblable angélisme, mais l’Assemblée n’a pas délégué son pouvoir constituant. Elle a confié au gouvernement la rédaction d’un projet, qui devait être ratifié par le peuple avant sa promulgation. Ceci étant, l’analyse reste accablante, car ce mélange d’angélisme et de crédulité témoigne d’une abdication. La majorité des parlementaires voulaient se débarrasser du pouvoir, car les évènements étaient trop forts pour eux. Toute apparence était valable.

    Je reviendrais sur les débats, et nous verrons qu’il y avait une vraie opposition. En revanche, le silence des hauts responsables politiques devant la publication de l’acte n° 1 est sidérant. Je pense notamment à Albert Lebrun, président de la République, qui n’a pas opposé un mot à ce coup d’Etat juridique, et qui sans frémir a laissé son fauteuil à Pétain. De même pour les deux présidents des chambres, Jules Jeanneney et Edouard Herriot, qui ne firent rien non plus, alors qu’ils étaient bien placés et bien conseillés pour analyser le décalage entre la loi du 10 et l’acte du 11. D’ailleurs, aucun des trois ne joua un rôle quelconque dans la Résistance. Leurs témoignages lors du procès Pétain furent pitoyables. Et pourtant Edouard Herriot redevint ensuite maire de Lyon, ville reconnue depuis « capitale de la Résistance ». Celui qui avait lâché la République est aujourd’hui adulé comme un modèle politique à Lyon. Ont été baptisés à son nom la grande rue qui conduit à la mairie, le grand hôpital du centre ville, un lycée et le port. Présidant la Chambre le 9, il avait proclamé sa vénération au Maréchal : « Autour de M. le maréchal Pétain, dans la vénération que son nom inspire à tous, notre nation s’est regroupée dans sa détresse. Prenons garde à ne pas troubler l’accord qui s’est établi sous son autorité. » Herriot n’avait pas entendu parler de l’appel du 18 juin, ni des poursuites pour trahison engagée contre de Gaulle, qui était un mois plus tôt secrétaire d’Etat. Quel pays compliqué !

    Un dernier mot sur cette phase. S’il est un point sur lequel le Maréchal Pétain ne transigera jamais, c’est sur le fait qu’il incarnait la légitimité. Il décida ainsi seul de tous les actes constitutionnels, et il y en eu 12 au total, dont certains modifiés plusieurs fois. C’est dans ce cadre que le Maréchal s’octroya aussi des pouvoirs juridictionnels, et condamna lui-même à la détention ses principaux opposants politiques, dont Paul Reynaud,… celui qui avait eu la faiblesse de l’appeler au gouvernement. Lorsqu’il dut rappeler Pierre Laval, en novembre 1942, le Maréchal accepta de lui confier de larges pouvoirs, dont le pouvoir législatif. Mais il conserva la légitimité pour lui. Le dernier texte de Vichy, publié au Journal officiel le 17 août 1944, était signé Pierre Laval et confiait les fonctions ministérielles à des responsables d’administration. Jamais, le Maréchal Pétain ne fit quoi que soit pour abandonner son précieux talisman : il incarnait la France. On a souvent glorifié sa formule du 25 juin : « J’ai fait à la France le don de ma personne ». C’était en réalité la perte du sens de l’Etat, et la porte ouverte vers la dérive criminelle.

    Vingt jours pour passer de la République à la dictature, du 22 juin 1940, signature de l’armistice, au 11 juillet 1940, date des actes constitutionnels. Décryptage d’un coup d’Etat juridique.

     

    Une défaite militaire qui permet une victoire politique

    La défaite militaire a été l’occasion d’une victoire politique, et cet objectif était affiché. L’équipe du Maréchal Pétain voulait s’aligner sur le modèle triomphant des pouvoirs dictatoriaux, mais en imposant une spécificité française, d’où ce projet de Révolution nationale. Beaucoup de volontarisme, mais autant d’aveuglement, car il était peu crédible que le pays puisse subir un tel choc. Désarmées, les autorités régnaient sur les 2/5 du territoire, mais n’exerçaient qu’une autorité contrôlée sur Paris et des régions industrielles. L’économie, ravagée par la guerre et l’exode, était saignée par les indemnités à verser aux Allemands. Le pays pleurait ses morts et était privé de ses prisonniers. Les alliés d’hier commençaient à tourner le dos. Mais, pour ces anti-républicains, la victoire allemande était inéluctable à bref délai, et la page des démocraties tournée. Il fallait être aux commandes lorsque serait signé la paix.

    C’est dans cet esprit que dès le 25 juin 1940, trois jours après la signature de l’armistice, le Maréchal Pétain s’adressait aux Français : la question militaire était évacuée, et l’enjeu était le nouveau régime. « Un ordre nouveau commence… C’est à un redressement intellectuel et moral que, d’abord, je vous convie. Français, vous l’accomplirez et vous verrez, je le jure, une France neuve surgir de votre ferveur. « 

    Ainsi, en cette fin juin 1940, l’ordre du jour était d’achever la III° République. Le cas du président Paul Reynaud, démissionnaire, étant réglé, restaient le parlement et la présidence de la République. Quelles étaient les options institutionnelles ?

     

    Comment faire pour renverser la République ?

    Le plus simple était renoncer à toute forme de transition, par un coup de force militaire. Même avec ce qui restait de forces – l’armée d’armistice – cela n’était pas inenvisageable, le pouvoir en place étant tellement faible. Le doute fut entretenu autour du général Weygand, mais le souci du légalisme l’a emporté. Et politiquement, il était bien préférable d’amener la République à passer elle-même le relais. L’option du coup de force écarté, trois solutions institutionnelles étaient envisageables.

    La première était la continuation pure et simple de la III° République. Il n’y avait pas, en effet, de crise institutionnelle : les armes s’étaient tues ; le président de la République était en fonction ; le président du conseil, adulé dans le pays, avait constitué sans peine son gouvernement ; les assemblées pouvaient être réunies, prêtes à voter la confiance et tous les textes nécessaires. La technique éprouvée des décrets-lois permettait de faire face à toute éventualité. Bref, les institutions de la III° République pouvaient être le cadre juridique de la phase transitoire de l’armistice, et les Allemands ne demandaient rien sur ce plan. Ce maintien des institutions n’aurait pas empêché de mettre en place un comité constitutionnel, chargé de préparer une réforme qui était effectivement une nécessité. Une nécessité,… mais pas une urgence, ce d’autant plus qu’il fallait attendre le retour à une vraie souveraineté pour adopter de nouvelles institutions. Un pays sous armistice peut-il décemment changer sa constitution ? Mais cette solution était hors de propos : le Maréchal n’imaginait pas ne rester que président du conseil.

    D’où la deuxième solution, soutenue par Pierre-Etienne Flandin. Elle reposait sur la démission du président de la République Albert Lebrun, et une élection du Maréchal Pétain par les parlementaires comme le disposait alors le texte constitutionnel. Albert Lebrun, certes, avait fait savoir qu’il n’entendait pas démissionner… mais son attitude dans les jours qui ont suivi montre que cette voie n’était pas irréaliste : il suffisait de trouver une sortie acceptable. L’impossibilité était ailleurs : c’était le maintien de la République.

    La troisième, très efficace, était une délégation de pouvoirs accompagnée d’une mise en congé des Chambres. C’était l’idée du groupe des sénateurs dit des Anciens Combattants, dirigés par Jean Taurines et Jean Jacquy, présentée le 7 juillet. La plus achevée des propositions :

    « L’Assemblée nationale décide :

    « 1°. – L’application des lois constitutionnelles des 24-25 février et 16 juillet 1875 est suspendue jusqu’à la conclusion de la paix ;

    « 2°. – Monsieur le maréchal Pétain a tous les pouvoirs pour prendre, par décrets ayant force de loi, les mesures nécessaires au maintien de l’ordre, à la vie et au relèvement du pays, et à la libération du territoire ;

    « 3°. – L’Assemblée nationale confie à Monsieur le maréchal Pétain la mission de préparer, en collaboration avec les commissions compétentes, les constitutions nouvelles, qui seront soumises à l’acceptation de la nation, dès que les circonstances permettront une libre consultation. »

    Pour le Maréchal, cette solution était maudite : des pleins pouvoirs conférés par l’Assemblée… Impossible ! Comme il le professa par la suite : « L’autorité vient d’en haut, pas d’en bas ». Il fallait que dans le nouveau régime tout découle de la personne du Maréchal, incarnation et seule source du pouvoir. Pour arriver à cette fin, sans coup de force militaire, la seule méthode était de duper une Assemblée… qui ne demandait que ça.

     

    Ce que disait la constitution

    Parce qu’il fallait composer avec les assemblées, le maréchal Pétain s’est résolu à confier la conduite des opérations à Pierre Laval. Ce pur produit de la III° République avait été rejeté par les parlementaires : ce serait l’heure de la revanche.

    La III° République connaissait le système du bicaméralisme, c’est-à-dire une représentation en deux assemblées, la Chambre des députés et le Sénat, qui réunies pour les révisions constitutionnelles, formaient l’Assemblée nationale. La procédure de révision était prévue par l’article 8 de la loi constitutionnelle du 25 févier 1875 :

    « Les chambres auront droit, par délibérations séparées prises chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer qu’il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles.

    « Après que chacune aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la révision.

    « Les délibérations portant révision des lois constitutionnelles, en tout ou partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de révision. »

    Ce vote en deux temps – par chambre, puis les chambres regroupées – et à la majorité absolue est un classique. La spécificité était que les chambres, séparément, ne se prononçaient que sur l’opportunité de modifier la constitution. Le véritable débat avait lieu devant l’Assemblée nationale, et l’Assemblée pouvait tout changer, sauf la forme républicaine.

     

    Le projet de loi d’habilitation du 4 juillet…

    Le projet politique, arrêté à Bordeaux fin juin a été mis en œuvre au pas de charge trois étapes : le 4 juillet, le projet de loi d’habilitation, en rupture avec la République ; les 9 et 10 juillet, le vote de la loi d’habilitation, qui reprenait la référence à l’idée républicaine ; le 11, la publication de l’acte constitutionnel, qui revenait au projet de loi initial, bafouant la loi d’habilitation votée la veille. 

    Le projet de loi d’habilitation était très court, mais il était précédé d’un exposé des motifs qui se révéla être une véritable feuille de route du régime de Vichy. Le projet ne disait rien, mais cet exposé des motifs disait tout, et les parlementaire, surtout les responsables des assemblées, savaient exactement ce qui était en jeu.

    « Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous les pouvoirs au Gouvernement, sous l’autorité et la signature du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. 

    « Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie. 

    « Elle sera ratifiée par les Assemblées qu’elle aura créées. »

    Ce texte, d’une rédaction alambiquée, était celui de tous les dangers. Le mandat était donné au gouvernement, mais sous l’autorité et la signature du Maréchal : qui allait décider ? Ensuite, s’agissant de s’engager dans une réforme constitutionnelle, le mandat était illimité : aucun programme, aucune ligne directrice… ce qui laissait une marge de manœuvre insensée. Surtout, la ratification prévue l’était par les chambres créées par le nouveau régime. C’était donc abandonner la légitimité populaire, et donc rompre avec la République. Enfin, comment expliquer qu’il ne soit pas fait état seulement du  président du conseil, mais que soit nommé le maréchal Pétain, ce qui plaçait dans une personnalisation jamais vue dans un acte institutionnel ?   

     

    … le texte de la loi d’habilitation du 10 juillet…

    Je reviendrai sur ce qu’ont été les débats parlementaires, dont le texte a été publié au Journal officiel, comme il se doit. Retenons l’invraisemblable processus, après le projet du 4 : le 9, deux séances de quelques heures pour voter le principe de la réforme, et le 10 après-midi, une séance de quelques heures en Assemblée pour voter la loi d’habilitation, légèrement amendée. Ceci pour la part officielle, car l’essentiel des débats avait eu lieu… le matin même, lors d’une réunion secrète de l’Assemblée !

    Cette dernière loi de la III° République, du 10 juillet 1940, fut promulguée depuis Vichy, sous la double signature d’Albert Lebrun, président de la République et du Maréchal Pétain, président du conseil.

    « L’Assemblée nationale a adopté ;

    « Le Président de la République promulgue la loi constitutionnelle dont la teneur suit :

    « Article unique. – L’Assemblée nationale donne tous pouvoirs au Gouvernement de la République, sous l’autorité du maréchal Pétain, à l’effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l’Etat français. Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie.

    « Elle sera ratifiée par la Nation et appliquée par les Assemblées qu’elle aura crées. »

    Deux modifications, d’apparence majeure, avaient été apportées.

    La première était la mention d’un gouvernement « de la République ». Pierre Laval dira « cela allait de soit », comme s’il s’agissait de combler un oubli. En réalité, le texte de l’exposé des motifs portait en lui la fin de la République, et il s’agissait seulement d’entretenir l’illusion pour 48 heures.

    Surtout, le dernier alinéa avait été profondément modifié, du fait des réticences des parlementaires. Dans la nouvelle rédaction, la constitution serait ratifiée par la Nation, et mise en œuvre par les assemblées, de telle sorte qu’on restait en République. Un peu de technique. Pour qu’il y ait changement constitutionnel, il faut que la nouvelle loi soit promulguée. La promulgation est l’acte par lequel le chef de l’Etat rend le texte exécutoire, en le publiant au Journal Officiel. C’est l’étape ultime qui donne force juridique à un acte parfait, et la promulgation de la nouvelle constitution ne pouvait avoir lieu qu’après la ratification par la Nation. Ainsi, sur le plan de l’analyse textuelle, la loi votée n’opérait pas délégation de compétence au gouvernement. Elle donnait compétence au gouvernement de la République pour rédiger un texte qui devait être soumis, avant promulgation, à un vote populaire, ce qui est l’expression même la démocratie.

    Formellement, la loi était régulière. Mais dans le contexte, et vu les conditions politiques, le vote des parlementaires était irresponsable, confondant confiance et crédulité. Personne ne pouvait imaginer que cette petite barrière de papier contraindrait longtemps l’équipe d’anti-républicains qui gouvernait, et dont l’enjeu était de s’imposer comme alter ego des dictatures qui allaient, d’ici peu, redessiner la carte de l’Europe. Les dirigeants de l’Europe nouvelle s’appelaient Hitler, Staline, Mussolini, Franco, Salazar… Pétain était la solution, il n’y avait pas lieu de tergiverser. La conviction était largement partagée, alors que la France s’était écroulée comme les autres pays européens, que la Grande Bretagne ne tiendrait pas longtemps. Il fallait être prêt, et il était hors de question de s’en remettre à un référendum…

     

    … et l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940

    La troisième étape fut l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juillet 1940, qui renversait la République, en supprimant la fonction présidentielle, le Maréchal Pétain s’arrogeant la qualité de chef de l’Etat. C’est l’acte majeur, qui signe le coup d’Etat juridique.

    « Nous, Philippe Pétain, maréchal de France,

    « Vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940,

    « Déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français.

    « En conséquence, nous décrétons :

    « L’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 est abrogé.

    « Fait à Vichy, le 11 juillet 1940.

    « Ph. Pétain ».  

    La coup d’Etat, c’est d’abord cette formule : « Nous, Philippe Pétain (…) déclarons assumer les fonctions de chef de l’Etat français ».

    Le Maréchal ne voulait tenir son pouvoir de personne… eh bien il était arrivé à ses fins ! Il s’attribuait l’exercice du pouvoir par une déclaration. A l’évidence, rien dans la loi du 10 juillet 1940 n’autorisait une telle prise du pouvoir. Et aussi perdus qu’étaient les parlementaires, ils n’auraient jamais voté un texte autorisant Pétain à se déclarer seul attributaire de la légitimité nationale, comme chef de l’Etat.

    Vient alors, comme une conséquence, l’abrogation de l’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, connu sous le nom d’amendement Wallon. Il faut préciser que la III° République ne résultait pas d’un texte constitutionnel unique, mais d’une série de lois. Le fruit d’un terrible effort pour s’extirper de la monarchie. C’est cet amendement Wallon qui avait institué la République en créant la fonction du président de la République, un texte adopté à une voix de majorité, 353 voix contre 352. « Le président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééligible. » Abroger ce texte, c’était renverser la République. La loi du 10 juillet l’interdisait.

    Ainsi, cette loi n’avait même pas tenu 24 heures. Le détour par l’Assemblée n’avait été qu’un habillage, et l’acte constitutionnel revenait purement et simplement au projet de loi initial. Dans son message du 25 juin, le maréchal Pétain avait eu cette formule restée célèbre : « Je hais les mensonges qui vous ont fait tant de mal ». La manœuvre pour parvenir à l’acte constitutionnel n°1 n’avait reposé que sur les mensonges distillés auprès des parlementaires.

     

    La légitimité incarnée dans la personne du Maréchal

    Il faut mesurer l’ampleur du bouleversement opéré par cet acte de quelques mots. Seule comptait la décision du maréchal, sans référence ni au gouvernement, ni à la République, ni à la ratification. La formule choisie « Nous, maréchal Pétain », sans la mention « au nom du peuple français », signifiait que le Maréchal était devenu la seule source de légitimité. L’illégalité était flagrante : le Maréchal, et lui seul, promulguait, une nouvelle constitution, qui abrogeait la République. Et ce n’était pas seulement la forme républicaine, qui était anéantie, c’était la structure juridique de l’Etat : désormais la légitimité s’incarnait en un homme.

    Comparons avec le premier texte du général de Gaulle, visant à l’organisation du pouvoir, à savoir l’ordonnance du 27 octobre 1940, signée à Brazzaville, instituant un Conseil de Défense de l’Empire. L’existence d’une légitimité confiée est revendiquée : « Au nom du Peuple et de l’Empire français, Nous, Général de Gaulle, Chef des Français libres, ordonnons…». Le grand juriste René Cassin était passé par là. Parenthèse au passage, mais je ne peux m’empêcher : quand je vois comment nous traitons les Africains, alors que nous y avons établi les bases pour reconstruire la République...

     

    Premières leçons, avant quatre années de perdition

    L’Assemblée a souvent été attaquée pour s’être reniée en  déléguant son pouvoir constituant. C’est un peu plus compliqué. Son attitude politique a été un invraisemblable angélisme, mais l’Assemblée n’a pas délégué son pouvoir constituant. Elle a confié au gouvernement la rédaction d’un projet, qui devait être ratifié par le peuple avant sa promulgation. Ceci étant, l’analyse reste accablante, car ce mélange d’angélisme et de crédulité témoigne d’une abdication. La majorité des parlementaires voulaient se débarrasser du pouvoir, car les évènements étaient trop forts pour eux. Toute apparence était valable.

    Je reviendrais sur les débats, et nous verrons qu’il y avait une vraie opposition. En revanche, le silence des hauts responsables politiques devant la publication de l’acte n° 1 est sidérant. Je pense notamment à Albert Lebrun, président de la République, qui n’a pas opposé un mot à ce coup d’Etat juridique, et qui sans frémir a laissé son fauteuil à Pétain. De même pour les deux présidents des chambres, Jules Jeanneney et Edouard Herriot, qui ne firent rien non plus, alors qu’ils étaient bien placés et bien conseillés pour analyser le décalage entre la loi du 10 et l’acte du 11. D’ailleurs, aucun des trois ne joua un rôle quelconque dans la Résistance. Leurs témoignages lors du procès Pétain furent pitoyables. Et pourtant Edouard Herriot redevint ensuite maire de Lyon, ville reconnue depuis « capitale de la Résistance ». Celui qui avait lâché la République est aujourd’hui adulé comme un modèle politique à Lyon. Ont été baptisés à son nom la grande rue qui conduit à la mairie, le grand hôpital du centre ville, un lycée et le port. Présidant la Chambre le 9, il avait proclamé sa vénération au Maréchal : « Autour de M. le maréchal Pétain, dans la vénération que son nom inspire à tous, notre nation s’est regroupée dans sa détresse. Prenons garde à ne pas troubler l’accord qui s’est établi sous son autorité. » Herriot n’avait pas entendu parler de l’appel du 18 juin, ni des poursuites pour trahison engagée contre de Gaulle, qui était un mois plus tôt secrétaire d’Etat. Quel pays compliqué !

    Un dernier mot sur cette phase. S’il est un point sur lequel le Maréchal Pétain ne transigera jamais, c’est sur le fait qu’il incarnait la légitimité. Il décida ainsi seul de tous les actes constitutionnels, et il y en eu 12 au total, dont certains modifiés plusieurs fois. C’est dans ce cadre que le Maréchal s’octroya aussi des pouvoirs juridictionnels, et condamna lui-même à la détention ses principaux opposants politiques, dont Paul Reynaud,… celui qui avait eu la faiblesse de l’appeler au gouvernement. Lorsqu’il dut rappeler Pierre Laval, en novembre 1942, le Maréchal accepta de lui confier de larges pouvoirs, dont le pouvoir législatif. Mais il conserva la légitimité pour lui. Le dernier texte de Vichy, publié au Journal officiel le 17 août 1944, était signé Pierre Laval et confiait les fonctions ministérielles à des responsables d’administration. Jamais, le Maréchal Pétain ne fit quoi que soit pour abandonner son précieux talisman : il incarnait la France. On a souvent glorifié sa formule du 25 juin : « J’ai fait à la France le don de ma personne ». C’était en réalité la perte du sens de l’Etat, et la porte ouverte vers la dérive criminelle.

     

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