Actualités du droit

La République bananière prend ses aises : Sarko cherche à faire voter une loi concernant une personne, son pote le préfet Christian Lambert, qu’il veut garder en poste en Seine-Saint-Denis jusqu’aux présidentielles.

Le gouvernement, qui consacre toute son énergie à l’intérêt du pays, a ressenti ce mois d’avril un besoin pressant : modifier la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la l’âge de la retraite dans la fonction publique, en ajoutant que les hauts fonctionnaires placés à la discrétion du gouvernement atteignant l’âge limité de 65 sont autorisés à rester deux ans de plus. Un texte technique et imbuvable appelé loi sur le « maintien en fonction au-delà de la limite d’âge de fonctionnaires nommés dans des emplois à la décision du gouvernement », et présenté au Parlement selon la procédure d’urgence.

Une loi d’urgence pour un problème d’importance, à coup sûr ! Or, l’étude montre seules 600 personnes sont potentiellement concernées. Ce qui fait peu. Le Sénat a bravement voté ce projet le 12 mai, avant de le transmettre fissa à l’Assemblée, car le vote doit impérativement intervenir à l’Assemblée nationale avant le 5 juin 2011. Bigre : quel mystère…

Les députés devaient adopter hier cet excellent projet en commission, et ils se sont un peu renseignés. Là, ça devient franchement rigolo, car le 5 juin 2011, voyez-vous, c’est le jour des 65 ans de Christian Lambert, le préfet de Seine-Saint-Denis. Joyeux anniversaire Monsieur le Préfet ! Et comme Sarko voudrait bien garder son préfet adoré pour passer les présidentielles, il a inventé cette loi, qui finalement ne vise pas 600 personnes, mais une seule. Trop fort.

Hier une partie des voix de Droite a rejoint la Gauche, pour rejeter cette loi. Rendez-vous désormais pour le vote en séance publique… avant le 5 juin. Parmi les UMP lâcheurs, on trouve le facétieux Patrick Devedjian… qui avait dû quitter la présidence de l’EPAD Paris-La Défense… car il avait atteint les 65 ans. Je vous précise qu’il ne s’agit pas de la cour de récré de l’école primaire mais bien du gouvernement de la France.

Cette grosse farce me rappelle, avec une larme à l’œil, mon premier cours à la faculté de Droit : « La loi est générale et abstraite. Elle s’applique sans distinction à tous les personnes qui se trouveront un jour ou l’autre placées dans la situation prévue par la loi ». Je m’étais dit : c’est bien la loi, un truc vraiment démocratique.

Un salarié gréviste peut-il être requis par le préfet ? Parfois oui, parfois non. Regardons cela de près.

Le référé-libertés

Tout d’abord, vous avez vu ces procédures ultra-rapides : le juge est saisi le matin, l’audience se tient l’après midi.  Cette procédure est celle dite du « référé liberté », prévue par l’article L. 521-2 du Code de justice administrative : « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public aurait porté, dans l'exercice de l'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ».

Pour que ça marche, il faut la réunion de trois critères :

-          L’urgence

-          La mise en cause d’une liberté fondamentale

-          Une atteinte grave et manifestement illégale.

Le juge prend les mesures nécessaires pour « sauvegarder » la liberté, ce qui signifie qu’en référé, il n’annule pas la mesure, mais peut la suspendre.  

Le droit de grève est une liberté fondamentale

La référence de texte, pour le droit de grève, est le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel se réfère le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958. Un droit constitutionnel, donc, mais une définition pas très explicite : « Le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le règlementent ». Très bien, sauf qu’il y a très peu textes pour « réglementer », et c’est le juge, au cas par cas, qui statue.

Voici la jurisprudence du Conseil d’Etat : « En l’absence de la réglementation ainsi annoncée par la Constitution, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d'exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d'éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l'ordre public. »

Donc, tout est affaire de circonstances, et on retrouve là un vieux copain : le principe de proportionnalité. L’atteinte à la liberté fondamentale qu’est le droit de grève doit être strictement proportionnée aux impératifs de sécurité, et ne peut en aucune manière revenir à vider le droit de grève de son contenu.

Ce que dit la jurisprudence…

Voici deux affaires qui concernent EDF. Les employeurs publics peuvent prendre ce type de mesures de réquisition, et EDF s’est vu reconnaître ce droit par la loi du 10 février 2000.

Il revient aux organes de direction d'une société chargée de service public de définir les domaines dans lesquels « la sécurité, la continuité du service public doivent être assurées en toutes circonstances » et de déterminer les limitations à l'exercice du droit de grève en vue d'en éviter « un usage abusif ou contraire aux nécessités de l'ordre public ». Tout est dit, mais bon courage pour la mise en œuvre…

Dans une affaire jugée le 15 juillet 2009 (N° 329526) le Conseil d’Etat explique qu’il doit être tenu compte de la nature du service de production d'électricité, des impératifs de sécurité qui lui sont liés et des contraintes techniques du maintien de l'interconnexion et de préservation de l'équilibre entre la demande et l'offre d'électricité dans une situation estivale où les fortes températures peuvent solliciter le système de production électrique à un moment où la production est réduite.

Le directeur d’une centrale avait tenu compte du rôle respectif des différents services et, au sein de chacun, de la nature des fonctions au regard du seul critère de leur caractère indispensable pour la sécurité et le respect des installations, sans chercher à maintenir le service normal, et les mesures de contraintes ont été maintenues.

Dans une autre affaire jugée le 7 juillet 2009 (N° 329284), le Conseil d’Etat avait maintenu les réquisitions prises, en relevant qu’elles n’avaient pas pour effet  de contraindre l'ensemble des personnels à remplir un service normal mais seulement « de répondre de la continuité des fonctions indispensables pour assurer la remise en service des réacteurs arrêtés dans les délais et éviter des conséquences graves dans l'approvisionnement électrique du pays ».

Le préfet s’en mêle…

Le préfet a autorité sur les agents de son administration, mais sur les salariés d’entreprises privées, non. L’article 3 de la Loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure a prévue une possibilité d’intervention, qui figure désormais dans le Code général des collectivités territoriales au 4° ajouté de l'article L. 2215-1: « En cas d'urgence, lorsque l'atteinte au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d'entre elles, réquisitionner tout bien et service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ».

On trouve une affaire intéressante faisant application de ce texte avec la grève des sages-femmes d’une clinique privée, qui durait depuis 3 semaines (Conseil d’Etat, 9 décembre 2003, n° 262186). Dans une clinique et pour en maternité, c’est un vrai problème, nous sommes d’accord. Le préfet se fâche, ce qui n’est jamais bon, et il décide de requérir l'ensemble des sages-femmes concernées en se fondant sur l'urgence et les risques graves de troubles à la santé publique, notamment en ce qui concerne la santé des parturientes et des nouveau-nés.

Le Conseil d’Etat définit ainsi le cadre d’intervention du préfet : « Si le préfet peut légalement requérir les agents en grève d'un établissement de santé, même privé, dans le but d'assurer le maintien d'un effectif suffisant pour garantir la sécurité des patients et la continuité des soins, il ne peut toutefois prendre que les mesures imposées par l'urgence et proportionnées aux nécessités de l'ordre public, au nombre desquelles figurent les impératifs de santé publique ».

Or, le préfet avait requis l'ensemble des sages-femmes en vue de permettre la poursuite d'une activité complète d'accouchement du service obstétrique de la clinique dans les conditions existantes avant le déclenchement du mouvement de grève. « En prescrivant une telle mesure générale, sans envisager le redéploiement d'activités vers d'autres établissements de santé ou le fonctionnement réduit du service, et sans rechercher si les besoins essentiels de la population ne pouvaient être autrement satisfaits compte tenu des capacités sanitaires du département, le préfet a commis une erreur de droit ».  

C’est ce qui s’est jugé hier

Le tribunal administratif de Nantes a rejeté la requête en expliquant que les mesures prises étaient limités à la sécurité des lieux et à la sauvegarde des installations. Celui de Melun a annulé les ordres de réquisitions qui visaient à permettre un retour à la normale. Des recours seront sans doute formés. A suivre

Impressionnant parcours d’une famille bélarusse, qui vient de sauver sa peau devant CEDH, après 6 ans de procédure. Voici une plongée dans le fonctionnement des services. Impressionnant, quand l’injustice fait le match avec l’incompétence.  

C’est l’histoire d’une famille : les parents et trois enfants, nés en 1990, 2000, et 2006. Cette famille a fui le Belarus en décembre 2004, suite à des persécutions politiques exercées contre le père, un ingénieur,  militant d’un parti d’opposition au président Loukachenko, le Front populaire biélorusse. Après six ans de démarches, la CEDH (2 septembre 2010, n° 32476/06) a rendu hier sa décision, qui interdit à la France de poursuivre sa procédure d’expulsion.

La CEDH fait d’abord référence aux données générales, connue de tous,… sauf des services français. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe refuse d’envisager l’adhésion du Belarus au Conseil de l’Europe compte tenu des atteintes graves et récurrentes aux droits fondamentaux, et la CEDH rappelle qu’elle a statué sur plusieurs requêtes traitant de risques de torture ou de mauvais traitements.

Ensuite la situation personnelle. L’arrêt de la CEDH donne des éléments nombreux et précis, étayés sur des pièces, dont des certificats médicaux décriant la trace de violences physiques. Le père de famille a à plusieurs reprises été arrêté, intimidé et violenté par les autorités du Belarus au cours de manifestations ou de prises de position. Les faits sont établis dès 2001, et l’examen montre qu’ils sont lés aux grands évènements de la vie politique du pays. Les attestations et le rapport d’une association très crédible, Viasna, confirment l’engagement politique et les persécutions subies.

La France a refusé l’asile politique au motif que les déclarations sont peu personnalisées et peu circonstanciées, et que les craintes quant à l’accueil lors d’un retour au ne sont pas fondées au regard de son passé politique.

Pour la CEDH, même après plusieurs années d’absence, le militant présente un profil à risque,  spécialement au regard de politique actuelle des autorités du Belarus. Et la CEDH aligne les arguments : rapports internationaux accablants, refus d’admission au Conseil de l’Europe du fait de « la persistance du harcèlement de l’opposition », cas connus de disparitions et d’arrestations illégales. Le fait d’avoir demandé l’asile en France aggraverait la situation. La CEHD analyse aussi ce que serait pour l’épouse « les risques d’intimidation, de pressions ou de mauvais traitements si elle était renvoyée au Belarus ». Aussi, la perspective de se trouver exposé à des traitements inhumains est bien établie, pour lui comme pour sa famille. Aussi, la CEDH ordonne à la France de renoncer à la procédure d’expulsion. 

C’est clair, net et précis. Indiscutable. Mais une affaire comme celle permet de se rendre compte du parcours du combattant que doivent affronter ces familles pour faire entendre raison à notre douce France.

La persécution politique a commencé en 2001, avec les arrestations et l’intimidation, mais c’est fin 2004 que tout s’accélère. Tout s’accélère en 2004, à l’approche des élections législatives.  Le 1^er octobre, le père de famille est arrêté dans la rue par la police puis emmené en dehors de la ville dans un bois où il est roué de coups jusqu’à en perdre connaissance. Dans la nuit du 16 au 17 octobre, veille des élections législatives, il est arrêté et assigné à résidence. Il est battu par la police et reçoit des coups jusqu’à perdre connaissance.

Le 20 octobre, il est convoqué par téléphone pour « venir faire des déclarations». C’est à ce moment-là que la famille s’enfuit à Minsk d’abord, puis le 19 décembre à l’étranger.

La famille arrive en France, à Strasbourg, et dépose une demande d’asile auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), le 1^er février 2005. La demande est rejetée le 5 septembre 2005. Recours devant la Commission de recours des réfugiés (CRR), et la famille part se planquer en Norvège du 19 décembre 2005 au 11 mai 2006. Le 23 mai 2006, la CRR confirme la décision de l’OFPRA. Le 23 juin 2006, le préfet de police notifie aux requérants le refus de leur demande d’admission et leur fait injonction de quitter le territoire français avant le 23 juillet 2006 « vers le pays de leur choix ».  Le 13 juillet 2006, ils saisissent la CEDH.

Le 6 octobre 2006, arrêté de reconduite à la frontière. La famille cherche refuge au Danemark, qui les renvoie vers la France compte tenu de la procédure en cours. Le 15 février 2007, nouvel arrêté de reconduite à la frontière pour une entrée illégale sur le territoire français. La famille tente sa chance en Belgique, mais elle est renvoyée en France. Troisième arrêté de reconduite à la frontière le 29 octobre 2007.

Ils sont hébergés dans un centre d’accueil du Secours Catholique, et se voient notifier un quatrième arrêté de reconduite à la frontière. En mars 2008, le garçon âgé de deux ans est hospitalisé à l’hôpital Cochin à Paris, épuisé par les conditions de vie précaires de la famille.

Les parents forment une nouvelle demande d’admission provisoire de séjour au titre de la demande d’asile, rejetée par arrêté préfectoral de l’Eure le 15 avril 2008. Le 28 avril 2008, dépôt d’une demande de réexamen de leur demande d’asile devant l’OFPRA, avec notamment une attestation de l’association européenne des Biélorusses du 28 mars 2008 décrivant le sort alarmant qui les attend au Belarus. Nouveau rejet par l’OFPRA, le 29 avril 2008, l’OFPRA. Ils forment un recours devant la CNDA (Commission nationale du droit d’asile).

Le 19 mai 2008, ils ont arrêtés et placés au centre de rétention de Rouen le 19 mai 2008. Ils demandent alors à la CEDH, par application de l’article 39 du règlement, de faire suspendre la mesure de renvoi, et le 21 mai 2008, le président de la section à laquelle l’affaire avait été attribuée décida de faire droit à la demande.

Entre temps, le 20 mai 2008, le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Rouen avait décidé de la remise en liberté de la famille pour « procédure fort irrégulière ». Le 1° avril 2009, la CNDA confirma les décisions de l’OFPRA du 29 avril 2008.

Il leur restait à attendre la décision de la CEDH. Depuis hier, c’est la liberté.

Quel emballement pour tirer à vue sur le préfet Girot de Langlade ! Est-ce l’école iranienne de procédure qui séduit les esprits ? Le préfet s’est énervé,… raison de plus pour garder son calme.

Le 4 août, une employée de l’entreprise Sécuritas, d’origine antillaise, porte plainte au commissariat de Corbeil-Essonnes. Elle explique que le 31 juillet au matin, alors qu’elle était en service dans le hall 1 d’Orly Ouest, elle a été prise à partie, devant des témoins, par un voyageur agressif, de retour de La Réunion, qui lui aurait lancé : « on se croirait en Afrique ici » et « de toute façon, il n'y a que des noirs ici ». Cette plainte est confirmée par le parquet de Créteil, qui a ouvert une enquête pour « injures publiques à caractère racial », confiée à la Brigade de répression de la délinquance contre la personne (BRDP) de la Police judiciaire (PJ) de Paris. Il se trouve que l’auteur des propos allégués est le Préfet Paul Girot de Langlade, coordinateur pour la Réunion des Etats généraux de l'Outre-mer. L’enquête est en cours.

Les propos ont-ils été tenus ?

Une vraie question ! D’autant plus importante que le préfet conteste. Le premier objet de l’enquête sera de vérifier si les propos imputés par l’agent et contestés par le préfet ont été tenus, alors que les deux parties affirment avoir des témoins. Alors attendons.

Ca peut éviter de parler, et d'accuser, sans savoir. 

Injure, ou diffamation, ou rien ?

Brice Hortefeux explique dans un communiqué du 13 août : « J'ai été informé du dépôt de plainte d'un agent de sûreté de l'aéroport d'Orly à l'encontre de Monsieur Girot de Langlade. Ce dernier, revenant de la Réunion, le 31 juillet dernier, aurait tenu des propos diffamatoires, empreints de racisme, à l'encontre du personnel chargé de son contrôle. Les faits se seraient déroulés après le déclenchement de l'alarme du portique de sécurité. »

Gros problème. Le procureur enquête pour injure et le ministre suspend pour diffamation. Problème bien réel, car ce genre de propos, c’est soit injure, soit diffamation, mais pas les deux à la fois. Il va falloir accorder les violons, et la qualification pénale est loin d’être évidente.

« On se croirait en Afrique ici » et « De toute façon, il n'y a que des noirs ici ». Les propos, s’ils ont été tenus, relèvent du beauf’ de base. S’en prendre en ces termes à une femme d’origine antillaise qui fait son travail, c’est une attitude de gougnafier. Beaucoup de mépris et de bêtise, à coup sûr. Mais  s’agit-il « d’une expression outrageante », selon la définition de l’article 29 alinéa 2 de la loi du 29 juillet 1881 ? Impossible en tout cas d’en dire davantage sans connaître exactement les propos et le contexte. Et puis qui est injurié ? Les africains, parce qu’ils ne savent rien faire ? Les antillais, parce qu’on les qualifie d’africains ?  Mettez les warning, car le débat juridique est hautement délicat ! Ou alors il faut entendre : « C’est le bazar car il n’y a que des blacks », mais on est alors sur le terrain de la diffamation, soit l’imputation d’une allégation attentatoire à l’honneur. La loi ne condamne pas « le racisme », mais l’injure, la diffamation, ou la discrimination pour motif racial. Il  peut y avoir des propos gras, empreints de racisme, comme le dit le ministre, et qui pour autant ne tombent pas sous le coup de la loi pénale.

Une suspension n'est pas une sanction

Le jeu des qualifications pénales n’est pas du ressort du ministre, mais du procureur de la République. En revanche, le ministre doit se situer sur le plan disciplinaire, pour déterminer si cette attitude est une faute au regard des devoirs des fonctionnaires ? Retour au communiqué : « Dans l'attente des résultats de l'enquête en cours, j'ai décidé de suspendre immédiatement l'intéressé de sa mission de coordinateur local, pour la Réunion, des Etats généraux de l'Outre-mer. » Le ministre a le devoir de vérifier les faits, par ses propres services, c’est-à-dire indépendamment de l’enquête pénale. Et il peut se trouver que les critères de l’infraction pénale, très formels, ne soient pas réunis, alors que ceux de la faute disciplinaire, plus souples, le soient. A supposer la scène établie, les propos et l’attitude constitueraient à l’évidence une faute disciplinaire.

Le ministre engage cette procédure disciplinaire, et prononce une suspension, ce qui n’avait rien d’obligatoire. Mais attention ! La suspension, à ce stade,  n’est pas une sanction. L’autorité hiérarchique estime que pour les besoins de l’enquête et la sérénité du service, il faut mieux que l’agent soit suspendu. Cela peut se comprendre, car le Préfet exerce une fonction qui l’expose, et la situation aurait peu se révéler intenable. C’est une mesure conservatoire, qui ne préjuge rien de l’avenir.

Récidive d’innocence

Ce qui coince à coup sûr, ce sont les propos du genre « Paul Girot a déjà été condamné pour ce genre de dérapages par le passé ». Car il a été poursuivi et innocenté. Et dire d’un innocent qu’il a été pénalement condamné, ça c’est diffamatoire.  

Les préfets nouveaux précaires de la République ? Un préfet et un directeur de la police mutés car les délicates oreilles de notre non moins délicat Président ont été mises à rude épreuve par les sifflets de manifestants ? A l’heure de l’Etat impartial, c’est difficile à croire. La raison est sûrement ailleurs…

Le statut des préfets résulte du décret n°64-805 du 29 juillet 1964, modifié par décret n°2006-902 du 20 juillet 2006. Une grande tradition qui remonte à notre hyperdémocrate Bonaparte. Le préfet est « l’homme du gouvernement »… Alors, accrochez vos ceintures.

Le principe est que sa nomination est discrétionnaire. C’est l’article 1 du décret : « Les préfets sont nommés par décret du Président de la République en conseil des ministres, sur la proposition du Premier ministre et du ministre chargé de l'intérieur. »

Le préfet est le représentant l’Etat dans le département, et à ce titre, l’Etat est en droit d’exiger une loyauté absolue. La loi instaurant un processus de nomination discrétionnaire, les décisions de nomination ou de réaffectation n’ont pas à être motivées. Le président de la République n’est tenu que par « l’intérêt du service », concept large s’il en est. La seule limite est que la nomination ou la sanction ne peut intervenir en fonction de critères liés à des relations interpersonnelles ou de vie privée.

L’article 12 prévoit d’ailleurs une procédure de mise au placard institutionnelle : « Outre les cas de mise en disponibilité prévus par le statut général des fonctionnaires, les préfets titulaires peuvent être mis en disponibilité dans l'intérêt du service. ». Ca peut durer jusqu’à cinq ans, et le président de la République peut décider soit de  réintégrer le préfet, soit de l’admettre d'office à la retraite.

Autant dire que la  décision de notre bien aimé Président de muter le préfet du département de la Manche, Jean Charbonniaud, accessoirement ancien chef de cabinet de Dominique de Villepin, après la visite chahutée à Saint-Lô le 12 janvier, est parfaitement légale. Là où ça devient plus rigolo, c’est avec les déclarations des ministres appelés à la rescousse, cherchant à justifier médiatiquement cette décision qui juridiquement ne doit pas l’être.

Médaille d’or de la langue de bois à notre toujours facétieuse Michèle Alliot-Marie : « Il revient au ministère de l'intérieur de choisir les personnes qui conviennent à une situation donnée et à un moment donné. » Je me permettrais d’ajouter « Et inversement. »

Plus frais, l’épanoui Luc Chatel, porte-parole du gouvernement : « Le déplacement du président ne s'était pas passé dans les meilleures conditions. Mais pas uniquement pour le président. Nous avons également été alertés de la façon dont avaient été traités les manifestants eux-mêmes. J'imagine que cela a pu être pris en compte. »

Donc, le porte-parole imagine. Il n’a rien à dire car il ne sait pas, mais vu qu’il est nommé pour parler, il parle de ce qu’il imagine. Et il a imaginé que le préfet s’est fait virer car les manifestants n’ont pas eu droit à tous les égards de la part des CRS. Intéressant et nouveau.

Et bien, moi, je ne vais pas imaginer, mais vous dire la vérité. Les départs du préfet et du directeur de la police de la Manche sont des récompenses. Les statistiques en matière de sécurité méritent des réserves, mais tout n’est pas faux. Or, dans un classement établi par Le Figaro, et publié en juin 2008, Saint-Lô était arrivée en tête du palmarès de l'efficacité de la police en France (hors Paris), avec 27,4 faits élucidés par policier, soit plus du double de la moyenne nationale.

Aussi, vous m’avez compris. Il était parfaitement anormal que le préfet et directeur de la police restent à Saint-Lô. Il était de l’intérêt du service que leurs compétences bénéficient à d’autres territoires, où il y a tant à faire. Ces mesures sont de la saine gestion des ressources humaines, et ceux qui parlent de sanction n’ont vraiment pas le sens de l’intérêt public.

Par contre, Luc Chatel sur un siège électable, ça ne serait pas une mauvaise idée.